1. Introducción

El control del poder ha sido una preocupación constante en el pensamiento político y jurídico occidental. A lo largo del tiempo, los ordenamientos institucionales y jurídicos han desarrollado mecanismos destinados a limitar su ejercicio, garantizar su sujeción a la legalidad y preservar la legitimidad de las instituciones. En este marco, el control externo de la Administración del Estado se presenta como una herramienta esencial para fiscalizar la función pública y resguardar los principios de juridicidad, probidad y transparencia, incorporando hoy en día el de buena administración.

En Chile, dicho control ha estado tradicionalmente centrado en la actuación de la Contraloría General de la República, órgano técnico y autónomo encargado de velar por la legalidad de los actos administrativos y la correcta utilización de los recursos públicos. Sin embargo, en la actualidad, esta función se ejerce a través de un entramado más amplio de órganos e instituciones que, desde diversas perspectivas, participan en la fiscalización del quehacer de la gestión pública, los cuales se analizarán en las secciones posteriores.

En este contexto, el problema que guía este trabajo consiste en que, pese a la expansión de órganos y mecanismos que ejercen funciones de fiscalización sobre la Administración, la doctrina y la práctica siguen tendiendo a identificar el control externo casi exclusivamente con la Contraloría General de la República. Esta mirada tradicional dificulta dar cuenta de las mutaciones del sistema de control, de sus solapamientos y de las brechas de coordinación y efectividad que se observan en la experiencia reciente.

El objetivo principal de este artículo es proponer una síntesis actualizada del diseño policéntrico del control externo en la Administración del Estado en Chile, examinando su evolución doctrinaria, sus fundamentos conceptuales y el entramado institucional que lo configura. La pregunta central que orienta el análisis puede formularse del siguiente modo: ¿en qué medida una comprensión funcional y policéntrica del control externo permite describir y evaluar mejor el rol que hoy cumplen los distintos órganos que fiscalizan a la Administración, así como los desafíos que enfrentan en términos de coordinación, juridicidad y rendición de cuentas? El trabajo parte de la hipótesis de que la reconceptualización del control externo como red de órganos y mecanismos, y no solo como atribución de un órgano único, contribuye a identificar con mayor precisión las fortalezas y debilidades del sistema chileno y a delinear criterios para su perfeccionamiento institucional.

El presente trabajo emplea un enfoque cualitativo, de carácter analítico-descriptivo, basado en el método jurídico-dogmático y en una revisión sistemática de fuentes normativas, doctrina y criterios jurisprudenciales, con apoyos selectivos de derecho comparado. Esta aproximación se inscribe en las investigaciones jurídicas de tipo “especulativo” (no empírico-estadístico), que trabajan con categorías, sistematización normativa e inferencias válidas a partir de fuentes y estándares metodológicos reconocidos (Abásolo, 2023).

2. Antecedentes históricos y doctrinarios del control del poder

La concentración del poder ha sido históricamente una preocupación del pensamiento político. Como advierte Seguró Mendlewicz (2014), “quien ejerce el poder político en todo tipo de estructura de gobierno pretende hacerlo sin límites y su objetivo muchas veces inconfesable es huir de cualquier clase de controles o, en su defecto, disimular o reducir sus efectos” (p. 47). Esta intuición ha acompañado a la filosofía desde sus orígenes, evidenciando la necesidad de establecer límites efectivos al ejercicio del poder.

Platón (2016) expone este dilema en la República, mediante la alegoría del anillo de Giges. El relato ilustra cómo un individuo dotado de poder sin control —en este caso, la invisibilidad— termina transgrediendo los principios de justicia. A juicio del filósofo, nadie es justo por convicción, sino por temor a las consecuencias. La justicia, así entendida, surge de la existencia de límites externos que impiden la impunidad.

Por su parte, Aristóteles profundiza en esta preocupación desde una perspectiva institucional. En su obra la Política (1988), distingue entre regímenes rectos, orientados al bien común, y desviados, que responden a intereses particulares. Su análisis anticipa la legitimidad basada en la finalidad pública del poder y subraya la necesidad de estructuras que impidan su ejercicio despótico. Cicerón (1991), por su parte, vincula directamente la moral privada de los gobernantes con la estabilidad del Estado, advirtiendo que la corrupción en la esfera personal repercute en la descomposición institucional.

En los albores del Estado moderno, la preocupación por el poder adquiere una dimensión estructural. Nicolás Maquiavelo, en Discursos sobre la primera década de Tito Livio (2017), plantea que el conflicto entre grupos sociales debe institucionalizarse para evitar la concentración del poder en una sola clase. Con una mirada realista —e incluso cínica— reconoce que la corrupción y el afán de dominio son inherentes a la política, y que la estabilidad solo puede lograrse mediante contrapesos eficaces.

Thomas Hobbes, en su libro el Leviatán, profundiza esta visión desde una concepción pesimista de la naturaleza humana. En ausencia de un poder común que imponga orden, advierte, la vida se reduce a una “guerra de todos contra todos”. Aunque justifica la necesidad de un soberano absoluto, reconoce que todo poder tiende a excederse si no encuentra límites: “todo hombre busca por naturaleza su propio beneficio” y “nadie puede romperse más fácilmente que la palabra de un hombre” (Hobbes, 2019).

Immanuel Kant ofrece una salida racional a este dilema. En Hacia la paz perpetua (2018), sostiene que incluso «un pueblo de demonios» podría vivir bajo una constitución justa, siempre que las leyes estén formuladas de modo que los intereses contrapuestos se equilibren entre sí. Para Kant, el control del poder no depende de la virtud de los gobernantes, sino del diseño normativo que permita neutralizar sus inclinaciones mediante un sistema de reglas universales y racionales.

Esta lógica de contención institucional encuentra su formulación más influyente en Del espíritu de las leyes de Montesquieu, quien advierte que “[…] nos ha enseñado una experiencia eterna que todo hombre investido de autoridad abusa de ella. No hay poder que no incite al abuso, a la extralimitación. ¡Quién lo diría! Ni la virtud puede ser limitada.” (Montesquieu, 1906, p. 225). Su célebre sentencia —“para que no pueda abusarse del poder es preciso que, por la disposición de las cosas, el poder contenga al poder”— no alude a una mera división de funciones, sino a una dinámica permanente de equilibrio entre instituciones.

Según la interpretación de Jiménez Asensio (2016), Montesquieu proponía un diseño constitucional de frenos y contrapesos que, lejos de debilitar al poder, lo redistribuye para impedir su uso arbitrario. En esta lógica, los contrapesos no disminuyen el poder, sino que lo canalizan: “operan como fuerzas crecientes, no menguantes” (p. 16).

Esta tradición ha consolidado dos pilares fundamentales del constitucionalismo contemporáneo: el Estado democrático y el Estado de derecho. Mientras el primero responde a la pregunta sobre quién ostenta el poder, el segundo establece cómo debe ejercerse. Como señala Jiménez Asensio (2016), la democracia legitima a los gobernantes; el Estado de derecho limita su actuar mediante el derecho (p. 19). En esta perspectiva, el control no es una opción institucional, sino un componente estructural de toda arquitectura constitucional legítima.

En la teoría política reciente, esta tesis ha sido reafirmada. Alt y Lassen (2007) sostienen que la separación de poderes no es suficiente para evitar el abuso, si no va acompañada de mecanismos que permitan frenar o revertir las decisiones de otros actores: vetos, revisión judicial y supervisión regulatoria. El principio de accountability horizontal, desarrollado por O’Donnell (2004), apunta en esta dirección: es indispensable que existan agencias estatales autónomas, con facultades legales y capacidad efectiva para supervisar, investigar y sancionar a otros poderes públicos.

En este contexto, Pierre Rosanvallon (2007) ha desarrollado el concepto de contrademocracia para describir el conjunto de dispositivos institucionales y sociales que, más allá del sufragio, ejercen vigilancia y exigencia permanente de rendición de cuentas sobre el poder. Se trata de una forma organizada de desconfianza que responde a la creciente complejidad de la vida pública y a la necesidad de control más allá del circuito electoral. Estas prácticas no sustituyen la democracia representativa, sino que la complementan y la tensionan críticamente, permitiendo su corrección y adaptación frente a déficits de legitimidad, eficacia o integridad.

Las instituciones que cumplen estas funciones —como contralorías, defensorías, consejos de transparencia u organismos especializados— operan como terceros vigilantes dentro del entramado estatal. Su legitimidad no se basa en la representación popular directa, sino en su autonomía, su rol técnico y su capacidad de actuar con independencia de los poderes políticos, desplegando mecanismos de supervisión, evaluación y denuncia. Esta vigilancia institucionalizada representa una forma contemporánea de equilibrio democrático, donde el control no solo limita el poder, sino que también refuerza la confianza pública mediante la fiscalización continua de la autoridad.

3. Fundamentos conceptuales del control externo en la Administración del Estado

El control en la Administración del Estado constituye una función esencial para la vigencia del Estado de derecho y la preservación de la democracia. Su finalidad es limitar el ejercicio del poder público, asegurar la juridicidad de los actos administrativos y garantizar el cumplimiento de principios fundamentales como la legalidad, la probidad, la transparencia y la buena administración. Por ello, el control debe ser concebido no como una función accesoria, sino como un componente estructural del Estado democrático. Una idea similar es aquella que agrega Laura Vercellone (2024, p. 254), al definir el control público como: “(…) todas aquellas actividades destinadas a evaluar el desempeño de la administración pública y el apego de sus decisiones al sistema de leyes y valores de una comunidad. Se trata de una función que es inherente a la vida política ya que, desde el momento en que comenzaron a gestionarse colectivamente problemas y delegarse la labor pública en representantes, se diseñaron también mecanismos para monitorear su ejercicio”. Esta comprensión es coherente con la doctrina chilena, que concibe el control público como el conjunto de reglas e instituciones a través de las cuales el ordenamiento somete a escrutinio la actividad administrativa en un Estado cada vez más complejo (Cordero Vega, 2009, pp. 17-23).

Desde una perspectiva amplia, el control puede definirse como toda acción orientada a supervisar, fiscalizar o verificar la conformidad de una conducta o decisión respecto de un conjunto de normas, principios o fines. En el ámbito estatal, su propósito es garantizar que los órganos públicos actúen conforme al ordenamiento jurídico y a los fines establecidos constitucionalmente. En términos similares, el profesor Cordero Vega describe el control público como un sistema de órganos, procedimientos y estándares que canaliza la exigencia social de escrutinio sobre la Administración, especialmente en materia de legalidad, responsabilidad y eficiencia del gasto (Cordero Vega, 2009, pp. 17-20).

En consecuencia, el control representa una dimensión esencial e insustituible del régimen democrático de cualquier Estado, con el cual se encuentra íntimamente vinculado. En efecto, podría sostenerse que no hay democracia sin control, ni control sin democracia. Más allá de las distintas formas que puede asumir el control en un Estado —como el control político, parlamentario, social o judicial— todas comparten una idea común. Según lo plantea Aragón Reyes (1994, p. 122): “[…]hacer efectivo el principio de limitación del poder. Todos los medios de control, en el Estado constitucional, están orientados en un solo sentido y todos responden, objetivamente, a un único fin: fiscalizar la actividad del poder para evitar abusos”.

Una distinción básica debe establecerse entre el control interno y el control externo. El primero se ejerce dentro del propio órgano administrativo, mediante mecanismos jerárquicos, auditorías internas o supervisión funcional, y se orienta a asegurar el cumplimiento de objetivos organizacionales con criterios de eficiencia y eficacia. El control externo, en cambio, se caracteriza por su origen fuera de la estructura jerárquica del ente fiscalizado y por su autonomía funcional¹. Letelier Wartenberg (2015) recuerda que la etimología del término, proveniente del francés contre-rôle, alude a un “registro paralelo que permite contrastar o contrarrestar otro, reforzando la idea de una instancia independiente que actúa como contrapeso del poder” (pp. 293-294). En ese sentido, el profesor Pantoja ha reconstruido esa evolución mostrando el tránsito desde un modelo clásico centrado en un control causal y formalizado, basado principalmente en la legalidad y la contabilidad, hacia un esquema plural de controles políticos, administrativos y jurisdiccionales sobre la actuación de la Administración (Pantoja Bauzá, 2005, pp. 199-205). Más recientemente, Obando y Allesch (2016, pp. 285-287) proponen reservar la expresión ‘control administrativo externo’ para designar el conjunto de órganos autónomos que, sin formar parte de la estructura jerárquica de la Administración ni del Poder Judicial, fiscalizan su actuación desde fuera, en particular la Contraloría General de la República y el Consejo para la Transparencia.

Por ello, el control externo no solo cumple una función correctiva, sino también preventiva y restaurativa.

No se limita a sancionar infracciones administrativas, sino que contribuye a anticipar irregularidades, inducir comportamientos conformes al ordenamiento jurídico y restablecer o proteger los derechos de los ciudadanos, cuando corresponda. En esa misma línea, constituye un mecanismo esencial para preservar la confianza pública, base de la legitimidad democrática. Esta relación entre control, confianza y legitimidad se inscribe en lo que Rosanvallon (2007, pp. 23-35) denomina una “sociedad de la desconfianza”, en la que la democracia electoral se complementa con una “contrademocracia” basada en prácticas de vigilancia, obstrucción y enjuiciamiento a través de las cuales la ciudadanía ejerce un poder permanente de corrección sobre los gobernantes.

También cabe destacar, como la doctrina lo ha advertido, que no existe un modelo único de control. Plantea Aragón Reyes (1994), todos los mecanismos de control en el Estado constitucional «están orientados en un solo sentido y todos responden, objetivamente, a un único fin: fiscalizar la actividad del poder para evitar abusos» (p. 122). No obstante —‍advierte el autor—, dada la diversidad de objetos, procedimientos y efectos, «es imposible sostener un concepto único de control» (Aragón Reyes, 1994, p.123). Cada ordenamiento diseña su sistema de control según su tradición jurídica, cultura política y exigencias sociales. Esta diversidad se expresa tanto en los sujetos que ejercen el control —órganos constitucionales, entidades autónomas, ciudadanía— como en los objetos sobre los que recae: actos administrativos, políticas públicas, gestión financiera, derechos fundamentales, entre otros.

En consecuencia, el control externo puede adoptar múltiples modalidades: 

a) control político —Congreso sobre el Ejecutivo—, 

b) control jurídico o técnico —Contraloría u otros órganos públicos sobre la Administración—, 

c) control jurisdiccional —tribunales de justicia— y 

d) control social o ciudadano —mediante mecanismos de transparencia, participación o canales de denuncias— .

Un marco conceptual especialmente relevante para comprender esta función es el de la accountability horizontal. Según O’Donnell, esta supone “ […]La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas —empowered— para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos” (O’Donnell, 2004, p. 12). 

No basta con que estos órganos existan formalmente, es indispensable que cuenten con capacidad operativa y voluntad efectiva para ejercer su función fiscalizadora.

En el caso chileno, más allá de su centralización histórica en la Contraloría, la función de control externo se despliega hoy en un conjunto diversificado de órganos, cuya especialización da cuenta de la creciente complejidad del aparato estatal. Esta diversidad institucional expresa la expansión del principio de control a distintas esferas de la Administración pública, en respuesta a mayores exigencias ciudadanas de transparencia y rendición de cuentas.

El fortalecimiento de estas instancias responde, además, a una transformación en las formas de legitimación del Estado. Frente a una ciudadanía cada vez más crítica e informada, las instituciones de control adquieren un rol protagónico en la construcción de legitimidad democrática. Su labor no se limita a verificar la legalidad de los actos administrativos, sino que incorpora dimensiones sustantivas asociadas al resguardo del interés público, la eficiencia en el uso de recursos y la protección de derechos. En ese marco, el control externo deja de ser un procedimiento accesorio y pasa a ser un pilar del equilibrio institucional en regímenes democráticos complejos.

En Chile, esta lógica se ha expresado con especial claridad en la evolución de la Contraloría, cuya función ha trascendido el ámbito contable y jurídico, para abarcar tareas de auditoría de políticas públicas —sin evaluar los aspectos de mérito o de conveniencia de las decisiones—. Esta ampliación funcional ha ido configurando un sistema policéntrico de control, donde múltiples órganos —técnicos, jurisdiccionales, políticos y ciudadanos— concurren a la fiscalización del aparato estatal desde distintos enfoques, reforzando así la arquitectura democrática desde una pluralidad de fuentes y miradas.

En definitiva, el control externo de la Administración no solo se reduce a la corrección de ilegalidades puntuales. Es una función estructural del Estado de derecho, indispensable para contener la arbitrariedad, asegurar la juridicidad del actuar administrativo y reforzar los vínculos de confianza entre ciudadanía y poder público.

4. Estructura actual del control externo en la Administración del Estado en Chile

En este apartado no se busca ofrecer un catálogo exhaustivo de órganos, sino proponer una lectura funcional del sistema chileno de control externo. El criterio de selección es, por tanto, policéntrico y no meramente orgánico. Se consideran aquellos órganos que, situados fuera o dentro de la estructura jerárquica de la Administración del Estado, inciden de manera decisiva en la fiscalización de su actuación, ya sea mediante controles preventivos, correctivos o reparadores. En lo que sigue, el análisis se centra específicamente en el control que estos órganos ejercen sobre la actuación de la Administración del Estado y de sus distintos servicios, y no en la totalidad de sus competencias frente a sujetos privados; incluso en aquellos casos en que, como ocurre con ciertas superintendencias u otros entes reguladores, sus potestades fiscalizadoras se proyectan también sobre particulares. Esta mirada permite comprender el control externo como una red de accountability horizontal que se proyecta sobre distintas dimensiones de la Administración del Estado, más que como la función aislada de uno o pocos entes especializados.

Por consiguiente, el diseño del control externo en la Administración del Estado ha experimentado una evolución significativa, en estrecha relación con los cambios en la configuración del aparato estatal y en las concepciones predominantes sobre el ejercicio del poder público. Durante gran parte del siglo XX, dicho control se estructuró en torno a un modelo centralizado, en el cual la Contraloría desempeñaba un rol casi exclusivo en la fiscalización de la administración (ver Jiménez, 2023). Esta configuración respondía a un Estado más acotado en funciones y con una estructura menos compleja, donde concentrar el control en un órgano jurídico-técnico permitía asegurar la sujeción de la actuación administrativa a los principios del derecho público.

No obstante, el proceso de expansión del Estado —especialmente desde la segunda mitad del siglo XX— trajo consigo nuevas demandas de fiscalización sectorial y la necesidad de mecanismos más especializados. La creciente intervención estatal en áreas económicas, sociales y de servicios públicos evidenció las limitaciones de un esquema centralizado, incapaz de responder de forma eficaz, eficiente y legítima ante una Administración cada vez más heterogénea.

Esta transformación responde también a una evolución doctrinaria más profunda, vinculada a la consolidación del modelo de checks and balances². En este esquema, la contención del poder no descansa únicamente en la división formal de funciones, sino también en la existencia de mecanismos horizontales de control y contrapeso entre órganos del Estado, orientados a prevenir abusos, corregir desviaciones y garantizar la rendición de cuentas.

En consecuencia, la aparición y el fortalecimiento de órganos de control especializados reflejan la internalización progresiva de esta lógica de equilibrio dinámico. Estas instituciones no solo limitan el poder administrativo, también actúan como instrumentos de moderación, corrección y legitimación institucional, al promover la juridicidad, la responsabilidad y la transparencia en la gestión pública. En este contexto, el control externo dejó de ser una función meramente correctiva para convertirse en un componente estructural de la arquitectura constitucional, indispensable para resguardar el Estado de derecho y la legitimidad democrática.

Así, el actual sistema de control externo en Chile —aunque diverso y diversificado— constituye un entramado funcional articulado, en el cual distintos actores ejercen competencias específicas, pero convergentes en torno a principios comunes: 

a) fiscalización del poder, 

b) protección del interés público y 

c) fortalecimiento de la confianza ciudadana en las instituciones. 

Aunque la Contraloría sigue ocupando un lugar central, la complejidad de la acción estatal ha hecho indispensable la existencia de una pluralidad de órganos fiscalizadores, cada uno con atribuciones particulares.

En este entramado, la Contraloría cumple un rol articulador y referencial. Sus dictámenes, auditorías y pronunciamientos jurídicos constituyen un estándar normativo que, directa o indirectamente, orienta a otros órganos del Estado. Su autonomía constitucional³, funcional y técnica ha permitido consolidarla como garante del principio de juridicidad y como referente interpretativo en el ordenamiento administrativo chileno.

No obstante, el control externo no descansa exclusivamente en la Contraloría. En el marco de una lógica de equilibrio institucional, se han desarrollado múltiples instancias de lo que denominamos control externo, a saber:

4.1. Congreso Nacional

Es el órgano que ejerce control político sobre el Ejecutivo mediante una serie de mecanismos constitucionales e infraconstitucionales, que lo convierten en un actor esencial dentro del sistema de control externo. Entre estos instrumentos destacan las comisiones investigadoras y las interpelaciones a ministros de Estado, que encarnan las formas más típicas de fiscalización parlamentaria, así como la acusación constitucional, regulada como un mecanismo excepcional de responsabilidad político-constitucional respecto de determinadas autoridades. Su competencia fiscalizadora está reconocida en el artículo 52 de la Constitución y se expresa con particular intensidad en la labor de la Cámara de Diputados, concebida como la «cámara fiscalizadora».

La interacción entre el Congreso y la Contraloría es uno de los ejemplos más relevantes de coordinación interorgánica en materia de fiscalización, toda vez que la Contraloría estará obligada a ejercer en forma preferente sus atribuciones legales cuando medie una denuncia o solicitud de investigación fundada en un acuerdo adoptado por la Cámara de Diputados (Ley Nº 10.336, artículo 1, inciso segundo). Esta disposición se vincula directamente con la atribución constitucional exclusiva de dicha cámara para fiscalizar los actos del Gobierno y busca dotar de eficacia operativa a esa facultad mediante la intervención de un órgano autónomo y técnico.

Sin embargo, en la práctica institucional, esta prerrogativa se ha extendido también a acuerdos adoptados por el Senado o solicitudes individuales de sus miembros, pese a que dicha cámara no ostenta formalmente la función fiscalizadora conforme al texto constitucional. La Contraloría ha aceptado tramitar requerimientos provenientes de ambas cámaras, consolidando una interpretación funcional y expansiva del principio de colaboración entre órganos del Estado. Esta práctica refleja cómo el modelo de pesos y contrapesos en nuestro país se desenvuelve más allá del diseño normativo estricto, permitiendo un control parlamentario más extendido en respuesta a las crecientes exigencias ciudadanas de fiscalización y rendición de cuentas.

Esta dinámica se ve reforzada por lo dispuesto en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional. En primer lugar, se establece el deber de colaboración de los organismos públicos con las comisiones del Congreso (Ley Nº 18.918, artículo 9 A) y, en segundo lugar, se faculta a la Contraloría para sancionar administrativamente a los jefes de servicio que incumplan sus obligaciones de informar o comparecer ante dichas instancias (Ley Nº 18.918, artículo 10). En efecto, la infracción a estos deberes puede ser sancionada, previa instrucción del procedimiento administrativo correspondiente, con una multa de hasta una remuneración mensual, duplicable en caso de reincidencia. Este marco legal convierte a la Contraloría no solo en un colaborador técnico, sino también en un garante de la eficacia del control parlamentario, al dotar a la Cámara de instrumentos indirectos de coerción sobre la Administración.

Por tanto, la relación entre el Congreso y la Contraloría no es meramente instrumental, sino estructural: mientras el primero ejerce un control político de base representativa, la segunda provee herramientas jurídicas, técnicas y auditoras que permiten sostener dicho control con evidencia y fundamento normativo. Esta articulación ha dado lugar a un modelo de fiscalización híbrido, donde lo político y lo técnico se combinan para responder a las demandas actuales por mayor integridad en la función pública, y constituye uno de los ejemplos más claros del carácter policéntrico del control externo en Chile.

4.2. El Ministerio Público

De acuerdo con lo que establece la Constitución, este es un órgano autónomo cuya función principal consiste en dirigir la investigación de los delitos, ejercer la acción penal, cuando corresponda, y proteger a víctimas y testigos. Aunque su naturaleza es esencialmente penal, su actuación tiene un impacto directo sobre la fiscalización del poder público, especialmente en lo que se refiere al control de la legalidad en el ejercicio de funciones públicas y la sanción de hechos constitutivos de corrupción.

Desde una perspectiva funcional, el Ministerio Público constituye un componente fundamental del control externo, al encargarse de perseguir delitos funcionarios como la malversación de caudales públicos, el cohecho, el fraude al fisco, el tráfico de influencias, las negociaciones incompatibles o el enriquecimiento ilícito, entre otros. Estos delitos, por definición, comprometen la legalidad, la probidad y la confianza en el aparato público, y su investigación garantiza elementos de imparcialidad, objetividad y racionalidad en el escrutinio de la actuación de autoridades y funcionarios públicos. En el marco de este trabajo, interesa precisamente esa faceta, relativa a la persecución penal de ilícitos vinculados al ejercicio de la función pública, y no el conjunto de sus competencias respecto de particulares.

En ese sentido, el Ministerio Público opera como un actor relevante del sistema de accountability horizontal, en la medida en que cuenta con facultades legales propias, independencia institucional y la potestad de emprender acciones penales incluso contra autoridades y funcionarios públicos. Esta autonomía constitucional es un elemento estructural del control, pues garantiza que la investigación de ilícitos en el ámbito estatal no dependa de otros poderes públicos.

Además, la intervención del Ministerio Público muchas veces se articula con la actuación de otros órganos de control externo, como la Contraloría —que puede remitir antecedentes de auditorías o dictámenes que revelan hechos constitutivos de delito—, el Consejo de Defensa del Estado —que actúa como querellante en representación del interés fiscal— o el Congreso Nacional —cuyas comisiones investigadoras pueden remitir información sobre eventuales ilícitos—. Esta articulación refuerza la lógica de un sistema de fiscalización policéntrico, en el que distintas instituciones cumplen funciones diferenciadas pero complementarias para garantizar la responsabilidad de los agentes públicos.

Cabe destacar que la actuación del Ministerio Público no se limita a la investigación que busca sancionar hechos consumados. Su sola existencia y capacidad de acción tienen un efecto disuasivo sobre el comportamiento de servidores públicos y autoridades, operando como un mecanismo de control preventivo que limita el margen de tolerancia frente a prácticas abusivas o contrarias a la legalidad. En esta línea, ha desarrollado unidades especializadas en delitos funcionarios, corrupción y lavado de activos, lo que permite una persecución penal más eficaz, coordinada y experta (ver resolución n.º 446/2023, del Ministerio Público).

Por último, su rol adquiere una relevancia aún mayor en contextos de desconfianza ciudadana hacia las instituciones. La capacidad del Ministerio Público para investigar y, eventualmente, formalizar cargos contra autoridades o funcionarios de la Administración del Estado, municipalidades, empresas públicas o fuerzas de orden y seguridad pública, entre otros, constituye una manifestación concreta de que el poder estatal está sometido a la ley. Ello refuerza la legitimidad del sistema democrático y demuestra que el principio de juridicidad no es meramente formal, sino que se traduce en mecanismos operativos y eficaces de control penal sobre las infracciones más graves, complementando —y no sustituyendo— los controles administrativos y disciplinarios existentes.

4.3. El Consejo para la Transparencia

Entidad que se ha consolidado como una institución relevante en el ecosistema de control externo, al fiscalizar el cumplimiento de los deberes de transparencia por parte de los órganos del Estado. Su rol se despliega tanto en la transparencia activa —obligación de publicar permanentemente información relevante en portales institucionales— como en la transparencia pasiva, relativa al derecho de las personas a solicitar y recibir información pública de cualquier órgano sujeto a la ley.

Desde su entrada en funcionamiento en 2009, el Consejo para la Transparencia ha ejercido atribuciones relevantes como:

a) ordenar la entrega de información, 

b) instruir procedimientos administrativos, 

c) requerir antecedentes, 

d) formular recomendaciones e 

e) imponer sanciones ante el incumplimiento de los deberes legales. 

Estas facultades lo han posicionado como un órgano de control autónomo legal, con capacidad efectiva de fiscalización y resolución vinculante frente a la opacidad institucional.

En los últimos años, el Consejo para la Transparencia ha enfrentado importantes desafíos normativos y políticos, lo que ha impulsado una agenda de reformas destinada a fortalecer su capacidad institucional y adecuar sus competencias al entorno digital y al creciente volumen de solicitudes de información. Entre las propuestas de modificaciones recientes, se destaca el proyecto de ley que modifica la ley n.º 20.285 (ver Boletín 12100–7), que introduce ajustes relevantes en materia de procedimiento sancionatorio, acceso a información en poder de personas jurídicas privadas que reciben fondos públicos, y estándares de transparencia en órganos autónomos y empresas públicas. Estas reformas responden a la necesidad de ampliar el alcance del derecho de acceso a la información frente a nuevos actores y formas de gestión pública que, aunque no forman parte estricta de la Administración del Estado, cumplen funciones de interés público o manejan recursos fiscales.

Cabe mencionar que la función del Consejo para la Transparencia se proyecta más allá de la entrega puntual de documentos. Su jurisprudencia administrativa ha contribuido a establecer criterios interpretativos sobre el concepto de información pública, los límites legítimos al acceso, la protección de datos personales y el interés público prevalente. Su labor ha permitido generar un cuerpo normativo que orienta la conducta de los órganos públicos y proporciona a la ciudadanía herramientas concretas para ejercer su derecho a saber.

En el marco del sistema de control externo, el Consejo para la Transparencia constituye una expresión paradigmática del principio de contrademocracia, en tanto actúa como un órgano no representativo que fiscaliza al Estado desde una posición de independencia técnica, promoviendo la rendición de cuentas y reduciendo los espacios de discrecionalidad opaca. A través de su acción, la ciudadanía puede exigir información, cuestionar decisiones administrativas y activar procesos institucionales de control desde abajo, sin necesidad de intermediación parlamentaria o judicial.

De esta manera, el Consejo para la Transparencia reconfigura el modo en que se ejerce el control externo sobre la Administración, desplazando parte del énfasis desde la revisión ex post de la legalidad hacia la apertura informativa y la justificación permanente de las decisiones administrativas frente a la ciudadanía.

4.4. Las superintendencias 

Representan una categoría institucional singular dentro de la arquitectura institucional chilena. Si bien su origen responde principalmente a necesidades de regulación técnica en sectores económicos y sociales específicos, su evolución funcional las ha convertido en actores relevantes del control externo en la Administración del Estado.

Estas entidades —creadas por leyes especiales en sectores como educación, salud, medioambiente, pensiones o servicios sanitarios— ejercen potestades normativas, fiscalizadoras y sancionatorias que las distinguen de los órganos administrativos clásicos. A través de su actuar, supervisan el cumplimiento de normas legales y reglamentarias por parte de organismos públicos, privados o mixtos que operan en mercados regulados o proveen servicios de alto interés público. En lo que interesa a este trabajo, su consideración como parte del control externo se circunscribe al escrutinio que ejercen sobre órganos y servicios de la Administración del Estado, aun cuando sus potestades se proyecten también sobre sujetos privados que operan en mercados regulados.

Su inclusión dentro del sistema de control externo no se basa únicamente en una consideración formal de ubicación orgánica —en general, están adscritas a ministerios—sino en criterios funcionales. Como ha subrayado la doctrina, este tipo de autoridades configura un ‘control plural de objeto sustantivo’ que trasciende el viejo esquema centrado en la mera revisión contable o formal de los actos administrativos (Pantoja Bauzá, 2005; Obando Camino & Allesch Peñailillo, 2016).

Desde esta perspectiva, las superintendencias cumplen un rol de fiscalización externa, por cuanto su actuación se ejerce desde una posición técnica, diferenciada y no subordinada al ente controlado. No se limitan a un control jerárquico interno, sino que su capacidad de inspección, auditoría, dictación de instrucciones y, en ciertos casos, aplicación de sanciones o revocación de licencias, las convierte en garantes del cumplimiento normativo dentro de su respectivo ámbito de competencias.

Además, su intervención se proyecta sobre actores públicos y privados que muchas veces coejecutan funciones públicas o administran recursos fiscales. Esto es particularmente evidente en sectores como:

a) la salud —Superintendencia de Salud—, donde se fiscaliza tanto a Fonasa como a las Isapres; 

b) en pensiones —Superintendencia de Pensiones—, donde supervisan la legalidad y gestión de fondos previsionales; 

c) o en medio ambiente —Superintendencia del Medioambiente—, donde actúan frente a organismos públicos con competencias ambientales y también frente a privados sujetos a instrumentos de evaluación y regulación.

Aunque no se trata de órganos constitucionalmente autónomos como la Contraloría, ni poseen el mismo grado de independencia institucional⁴, las superintendencias operan de manera funcional como eslabones relevantes del control externo. Su supervisión no está diseñada para reforzar la gestión interna de un ministerio, sino para fiscalizar legalidad, eficiencia, idoneidad técnica y resguardo del interés público, frente a actores estatales y privados que ejercen poder administrativo o económico significativo.

A modo de ejemplo, esta distribución de competencias se observa con nitidez en la relación entre la Contraloría General de la República y la Superintendencia de Seguridad Social. En el dictamen N.º E487062, de 13 de mayo de 2024, la Contraloría rechaza reconsiderar un pronunciamiento anterior y declara expresamente que no le corresponde pronunciarse sobre las decisiones adoptadas por la SUSESO en materias comprendidas dentro de su competencia exclusiva, reiterando que es dicha superintendencia la que fija, en sede administrativa, la interpretación de la Ley Nº 16.744.

El caso anterior nos ilustra que el control externo de la Administración no se organiza en torno a una jerarquía única encabezada por la Contraloría, sino mediante una red de órganos autónomos con ámbitos materiales propios, lo que refuerza el carácter policéntrico del modelo chileno y plantea desafíos de coordinación entre el control de legalidad general y los controles técnico-sectoriales. 

Finalmente, su inclusión en el sistema de control externo se justifica desde una perspectiva de diseño institucional moderno. En regímenes administrativos complejos, la legitimidad estatal ya no se sostiene solo sobre órganos de control clásicos, sino sobre redes de fiscalización especializada que operan de manera coordinada, aunque no jerárquica. Las superintendencias son parte esencial de esa red, pues aseguran cumplimiento, promueven buenas prácticas regulatorias y actúan como barreras frente a abusos, ineficiencia o captura institucional.

4.5. El Consejo de Defensa del Estado

Ha sido tradicionalmente entendido como el organismo encargado de representar judicialmente al fisco y de velar por los intereses patrimoniales del Estado. Sin embargo, su rol trasciende el mero litigio contencioso, posicionándose en la práctica como un actor relevante dentro del sistema de control externo de la Administración pública, tanto por su función preventiva como por su capacidad de activar responsabilidades civiles y penales derivadas de la actuación irregular de órganos o funcionarios públicos.

El Consejo de Defensa del Estado puede considerarse un mecanismo de accountability horizontal, en la medida en que su intervención no depende de la jerarquía interna de los órganos que representa o controla, sino de un mandato legal propio que le permite actuar con autonomía técnica frente a actos u omisiones que comprometen el interés fiscal. Esta capacidad de actuar frente a otros órganos públicos, en defensa del interés patrimonial del Estado, lo coloca en una posición externa respecto a la estructura del ente eventualmente afectado.

En dicho contexto, su función de control se despliega en dos dimensiones claramente:

1. la prevención y control del uso indebido de recursos públicos: el Consejo de Defensa del Estado tiene facultades para evaluar la procedencia de ejercer acciones judiciales en casos de malversación, fraude al fisco, cohecho u otras formas de corrupción administrativa. Esta función no solo implica perseguir la responsabilidad de los autores, sino también establecer criterios de conducta institucional en materias de legalidad, probidad y eficiencia en la gestión de fondos públicos. 
2. la colaboración con otros órganos de control: en muchas situaciones, la actuación del Consejo de Defensa del Estado es consecuencia de informes emitidos por la Contraloría o de investigaciones del Ministerio Público. A su vez, puede remitir antecedentes a dichos órganos cuando detecta irregularidades que exceden su ámbito de acción. Esta dinámica de colaboración interinstitucional refuerza la lógica del control policéntrico, en el que cada órgano actúa desde su especialidad, pero en una red funcional de fiscalización.

Aunque el Consejo de Defensa del Estado no es un órgano constitucional autónomo ni tiene un estatuto análogo al de la Contraloría, su diseño legal le permite actuar de forma independiente respecto de los órganos que controla o representa, especialmente cuando está en juego la defensa de los recursos públicos o el cumplimiento de la legalidad administrativa. En contextos de corrupción o uso indebido del poder público, la intervención del Consejo de Defensa del Estado contribuye a reforzar la confianza ciudadana en las instituciones al asegurar que las irregularidades no queden impunes y que se restituyan los fondos indebidamente utilizados. Asimismo, su sola existencia genera un efecto disuasivo sobre eventuales conductas ilícitas o negligentes dentro de la administración, lo que le confiere una función preventiva.

En definitiva, el Consejo de Defensa del Estado participa del sistema de control externo desde una posición singular: ejerce un control ex post, basado en la defensa judicial del interés fiscal, con autonomía funcional, capacidad de iniciativa propia y facultades para accionar frente a los excesos, negligencias o ilegalidades en la Administración del Estado. Su rol no se limita a la representación procesal del Estado, sino que constituye una expresión específica de control externo que se materializa en la decisión de iniciar, sostener o desistir de acciones judiciales y en la fijación de criterios para la persecución del daño fiscal, contribuyendo a restablecer la juridicidad vulnerada, recuperar recursos y generar incentivos para una gestión administrativa más responsable.

4.6. La Dirección del Trabajo

Es un órgano dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, cuya misión principal consiste en velar por el cumplimiento de las normas laborales y de seguridad social. Aunque su estructura formal corresponde a la de un servicio público tradicional y no a un órgano autónomo, su función fiscalizadora externa, especialmente respecto de la Administración del Estado en su calidad de empleadora, la convierte en una pieza relevante del sistema de control externo.

En efecto, la Dirección del Trabajo ejerce un control especializado y externo sobre los órganos de la Administración cuando estos contratan personal regido por el Código del Trabajo, como ocurre en municipalidades, corporaciones municipales, empresas del Estado y determinadas entidades públicas sometidas a regímenes laborales de derecho privado. Este control abarca no solo la verificación del cumplimiento de normas relativas a contratación, jornada laboral, remuneraciones y condiciones de higiene y seguridad, sino también la tutela de derechos fundamentales en el trabajo, como la no discriminación, la libertad sindical y la protección de la integridad física y psíquica de los trabajadores.

Desde una perspectiva funcional, la Dirección del Trabajo puede entenderse como un órgano de control externo de legalidad sectorial en el ámbito de las relaciones laborales administrativas. Si bien no fiscaliza el quehacer institucional de los órganos públicos en su conjunto, sí ejerce una vigilancia directa sobre un aspecto estructural de su operación, cual es el cumplimiento de la normativa laboral aplicable a los trabajadores públicos sujetos al Código del Trabajo. Esta caracterización ha sido reconocida también por la Contraloría, que ha reiterado que, tratándose del personal dependiente de corporaciones municipales, la interpretación y aplicación de las normas laborales corresponde primariamente a la Dirección del Trabajo, quedando fuera de la órbita de competencia de la Institución Fiscalizadora el conocimiento de controversias sobre derechos laborales y materias propias de esa legislación.

La jurisprudencia administrativa reciente resulta especialmente ilustrativa. En el dictamen Nº E303942, de 2023, la Contraloría recuerda que las corporaciones municipales se encuentran sujetas a su fiscalización solo en lo relativo al uso y destino de sus recursos, el cumplimiento de sus fines y la regularidad de sus operaciones, precisando que tal fiscalización no incluye pronunciarse sobre reclamaciones por derechos laborales, asuntos que competen a la Dirección del Trabajo.

De manera similar, en el contexto de las empresas del Estado, el dictamen N º 7.116, de 2018, relativo a la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, destaca que, desde la incorporación de estas empresas a los procesos de negociación colectiva, la interpretación, fiscalización y control del cumplimiento de la normativa laboral de sus dependientes se radica en la Dirección del Trabajo, que pasa a ser el órgano competente para resolver las divergencias interpretativas en esa materia.

Ahora bien, esta primacía de la Dirección del Trabajo en la interpretación y fiscalización de la normativa laboral no excluye la intervención de la Contraloría cuando están comprometidos recursos públicos o principios propios del derecho administrativo, como la probidad y la eficiencia en el uso de fondos fiscales. En particular, ello se observa con nitidez en el ámbito de las indemnizaciones por término de la relación laboral. Así, el dictamen N º 58.928, de 2011, concluye que resulta improcedente pactar indemnizaciones “a todo evento” entre una municipalidad y un trabajador, cualquiera sea la causal de término de la relación, por cuanto las municipalidades no están facultadas para convenir indemnizaciones distintas de las establecidas por la ley laboral, la que, en estos casos, opera como normativa estatutaria de derecho público que limita la libertad contractual del empleador público.

En la misma línea, el dictamen N º E20443, de 2025, determina que una corporación municipal no puede financiar con cargo a esos fondos indemnizaciones pactadas por mutuo acuerdo con trabajadores que decidan renunciar voluntariamente. La Contraloría subraya que el legislador creó un beneficio específico y reguló su pago únicamente para ciertos supuestos de término de la relación laboral, por lo que no resulta jurídicamente admisible extenderlo a otras causales, como el mutuo acuerdo, ni pactar indemnizaciones que excedan el marco legal, invocando además los principios de probidad administrativa y de eficiencia en la gestión de recursos públicos.

A su vez, el dictamen N º 2.094, de 2020, referido al Consejo para la Transparencia, ofrece otro ejemplo de esta interacción. En él se establece que, cuando el empleador es un órgano de la Administración del Estado, la imputación a la indemnización por años de servicio de los aportes efectuados por el empleador a la cuenta individual de cesantía, prevista en el artículo 13 de la Ley N.º 19.728, constituye una obligación legal, y que la Administración no puede renunciar a hacer valer dicha imputación sin vulnerar su deber de resguardar los intereses fiscales. En este caso, la Contraloría se aparta de la interpretación sostenida por la Dirección del Trabajo sobre el carácter facultativo de esa imputación y afirma que, tratándose de recursos públicos, la autoridad está obligada a ejercerla.

Estos precedentes muestran que la relación entre la Dirección del Trabajo y la Contraloría no es de sustitución, sino de complementariedad y delimitación de competencias. La Dirección del Trabajo ejerce un control externo especializado sobre las relaciones laborales del sector público regidas por el Código del Trabajo, con facultad privativa para interpretar y fiscalizar el cumplimiento de la normativa laboral. La Contraloría, por su parte, interviene para asegurar que el ejercicio de esa normativa se mantenga dentro de los márgenes impuestos por el ordenamiento de derecho público, particularmente en lo que concierne al uso de recursos fiscales, a la configuración de beneficios indemnizatorios y al respeto de los principios de probidad y legalidad.

En síntesis, la Dirección del Trabajo se inserta en el sistema de control externo como órgano sectorial de tutela de la legalidad laboral en el ámbito administrativo, mientras la Contraloría mantiene un control transversal sobre la corrección del gasto y la observancia de los límites estatutarios. El resultado es un esquema de control policéntrico en el que las decisiones sobre relaciones laborales de la Administración del Estado se encuentran sometidas tanto a la fiscalización técnico sectorial de la Dirección del Trabajo como al escrutinio de legalidad y probidad de la Contraloría, evitando que la aplicación de la normativa laboral sirva de sustento para generar beneficios indebidos o un uso ineficiente de los recursos públicos.

4.7. El Instituto Nacional de Derechos Humanos y la Defensoría de la Niñez 

Constituyen dos órganos autónomos con rango legal, cuya función esencial consiste en velar por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, actuando como contrapeso técnico e institucional frente al ejercicio del poder público. Aunque no forman parte del sistema de control administrativo tradicional, ni ejercen competencias jerárquicas, sancionatorias o jurisdiccionales, su labor se inscribe plenamente dentro del marco del control externo, entendido en una acepción funcional y democrática, centrada en la vigilancia de la legalidad, el respeto de los derechos humanos y la limitación al poder estatal. 

Desde esta perspectiva, el Instituto Nacional de Derechos Humanos y la Defensoría de la Niñez deben entenderse como parte de un subsistema de control basado en estándares de derechos, que opera fuera de la estructura jerárquica del Ejecutivo, con autonomía funcional y mediante instrumentos predominantemente “blandos” —informes, recomendaciones, acciones judiciales y pronunciamientos públicos— cuyas consecuencias jurídicas, políticas y sociales obligan a las autoridades a justificar, corregir o revertir actuaciones que afectan el ejercicio de derechos fundamentales.

4.7.1. El Instituto Nacional de Derechos Humanos

Tiene por mandato la promoción y protección de los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por Chile. Su autonomía está reconocida por ley y cuenta con atribuciones específicas para observar y evaluar el comportamiento de los órganos del Estado en materia de derechos humanos. Entre sus funciones destacan:

a) la elaboración de informes anuales sobre la

situación de los derechos humanos, 

b) la emisión de recomendaciones, 

c) la fiscalización de condiciones carcelarias y

policiales, y 

d) la interposición de acciones judiciales —como recursos de protección o querellas— en defensa de personas o grupos cuyos derechos han sido vulnerados por la actuación de agentes estatales.

En términos funcionales, el Instituto Nacional de Derechos Humanos cumple un rol de control normativo y ético sobre el aparato estatal. No supervisa la legalidad administrativa en sentido estricto, sino la conformidad del actuar público con los estándares que irradia la protección de los derechos humanos. Su fiscalización se ejerce desde una perspectiva transversal, aplicable a cualquier autoridad o entidad pública, con especial atención en el resguardo de grupos vulnerables. En esa línea, ha sido particularmente activo en contextos de protesta social, violencia institucional, discriminación estructural y uso excesivo de la fuerza por parte de agentes del Estado.

Desde el prisma del control externo, el Instituto Nacional de Derechos Humanos opera como un órgano de supervisión transversal que introduce en la agenda pública una lectura en clave de derechos de la actuación administrativa, incidiendo tanto en las políticas como en la interpretación judicial y en la labor de otros órganos de control. Sus informes anuales y especiales son utilizados por el Congreso en el debate legislativo, por los tribunales en la resolución de casos y por organismos como la Contraloría o el Ministerio Público como insumos para definir planes de auditoría o líneas de investigación, de modo que su rol rebasa la mera denuncia y se integra en la red policéntrica de fiscalización sobre la Administración del Estado.

4.7.2. La Defensoría de la Niñez

Actúa como un órgano autónomo legal, especializado en la promoción y protección de los derechos de menores. Su creación responde a la necesidad de fortalecer los mecanismos institucionales de garantía de los derechos de la infancia, conforme a los compromisos asumidos por Chile bajo la Convención sobre los Derechos del Niño.

Dicho órgano, por tanto, fiscaliza, evalúa y formula recomendaciones respecto de políticas públicas, actos administrativos y omisiones estatales que puedan afectar los derechos de los menores de edad. También puede intervenir en procesos judiciales como tercero coadyuvante y tiene facultades para requerir información a los organismos públicos. Aunque carece de potestades sancionatorias, su capacidad para visibilizar prácticas lesivas o negligentes por parte de los órganos del Estado le permite incidir en el diseño institucional y en la corrección de conductas administrativas contrarias al interés superior del niño.

En términos de control externo, la Defensoría de la Niñez ejerce una vigilancia temática sobre la actuación de la Administración del Estado en ámbitos tan diversos como la protección, la educación, la salud, la justicia juvenil o las políticas de cuidado, introduciendo el estándar del interés superior del niño como parámetro de evaluación de la juridicidad y legitimidad de las decisiones públicas. Sus informes y recomendaciones alimentan el trabajo de comisiones investigadoras, procesos de reforma legal y pronunciamientos de la judicatura, y han contribuido a visibilizar prácticas estructurales de vulneración de derechos que los mecanismos clásicos de control administrativo no captaban, lo que refuerza su condición de eslabón específico dentro del entramado policéntrico de control externo.

4.8. La Unidad de Análisis Financiero

Es un organismo público dependiente del Ministerio de Hacienda, creado por la Ley Nº 19.913, cuyo mandato consiste en prevenir e impedir el uso del sistema financiero y de otros sectores económicos para fines de lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Aunque formalmente se adscribe a un ministerio y no goza de autonomía constitucional ni legal, su diseño técnico, su capacidad de fiscalización independiente y su función crítica en la protección de la integridad del aparato estatal la ubican como un componente funcional del control externo en la Administración del Estado, especialmente respecto de operaciones en que intervienen órganos públicos o recursos fiscales.

La Unidad de Análisis Financiero opera en un ámbito altamente especializado y sensible, centrado en la recolección, análisis y tratamiento de información financiera proveniente de sujetos obligados, tanto públicos como privados, que podrían estar vinculados directa o indirectamente a operaciones sospechosas. Entre estos sujetos se incluyen instituciones bancarias, corredoras, casas de cambio, notarios, casinos, empresas inmobiliarias y también entidades públicas que manejan o fiscalizan fondos públicos.

Aunque no investiga delitos ni sanciona directamente, la Unidad de Análisis Financiero cumple un rol esencial en la prevención y detección temprana de conductas ilícitas, al analizar «reportes de operaciones sospechosas» y transacciones en efectivo por sobre los umbrales normativos. Una vez detectados indicios suficientes, remite los antecedentes al Ministerio Público, contribuyendo a iniciar investigaciones penales por delitos como lavado de activos, fraude al fisco, cohecho o enriquecimiento ilícito.

En ese sentido, la Unidad de Análisis Financiero actúa como un órgano de inteligencia financiera con facultades de control ex ante, orientadas a proteger el sistema económico y financiero del uso indebido de recursos ilícitos, incluidos aquellos provenientes de la Administración pública. Su trabajo se ha vuelto especialmente relevante frente al fenómeno de la corrupción administrativa, donde prácticas como sobreprecios, contratos simulados o adjudicaciones fraudulentas buscan legitimarse mediante mecanismos financieros sofisticados.

Desde el punto de vista del sistema de accountability horizontal, la Unidad de Análisis Financiero cumple una función preventiva y técnica, con alto valor agregado en materia de fiscalización. Si bien no actúa directamente sobre la legalidad de actos administrativos, sí incide en la transparencia y trazabilidad de operaciones económicas vinculadas al Estado, especialmente en los casos en que funcionarios o personas políticamente expuestas están involucrados.

Además, su capacidad de exigir información a los sujetos obligados, ordenar medidas preventivas, instruir mejoras en los sistemas de prevención y generar alertas tempranas en coordinación con organismos nacionales e internacionales, la posiciona como una pieza estratégica del sistema nacional de integridad.

Cabe destacar que su acción es muchas veces invisible al público general, pero resulta determinante para generar condiciones de control sistémico sobre el riesgo de corrupción, malversación y captación indebida de recursos públicos, especialmente en áreas donde confluyen poder administrativo y volumen significativo de fondos, como compras públicas, contratos de servicios, subvenciones o programas sociales.

En resumen, desde la perspectiva de este trabajo, la relevancia de la UAF dentro del sistema de control externo radica en que introduce una lógica de fiscalización basada en el seguimiento de flujos económicos y patrones de riesgo, más que en la revisión directa de actos administrativos. Su acción no sustituye a la Contraloría ni al Ministerio Público, pero los complementa al aportar información estratégica sobre la circulación y eventual “lavado de activos” de recursos públicos vinculados con la Administración. De este modo, la UAF se integra al entramado policéntrico de control externo como un nodo especializado en integridad financiera, sin el cual sería difícil detectar y enfrentar formas sofisticadas de corrupción y malversación que se esconden tras operaciones aparentemente neutras en el mercado.

4.9. El Poder Judicial 

Por último, no siendo parte de la Administración del Estado, pero no menos relevante para el control de su actuación, se encuentra el Poder Judicial. Constituye, sin lugar a duda, uno de los pilares del control externo sobre la Administración del Estado. A través del ejercicio de la función jurisdiccional, los tribunales de justicia revisan la legalidad y constitucionalidad de los actos administrativos, resuelven controversias entre la Administración y los particulares, y garantizan el respeto a los derechos fundamentales frente al poder público. Su rol es esencial dentro de una concepción amplia de accountability, en tanto actúa con independencia, ex post y desde fuera de la estructura jerárquica de la Administración activa. En el caso chileno, esta función se expresa, principalmente, a través del recurso de protección, de las diversas acciones contencioso-administrativas especiales previstas en leyes sectoriales y de las acciones de responsabilidad del Estado por falta de servicio, que permiten someter la actuación administrativa al escrutinio de tribunales de justicia.

Diversos autores han reconocido esta función judicial como una manifestación sustantiva del control externo. Por ejemplo, Letelier Wartenberg (2015) subraya que el control jurisdiccional representa una garantía estructural del Estado de derecho, al permitir que toda decisión administrativa sea susceptible de revisión por un juez independiente. En la misma línea, Aragón Reyes (1994) advierte que la posibilidad de someter los actos administrativos al control judicial constituye una manifestación concreta de la sujeción del poder a la ley. 

Este tipo de control posee un carácter esencialmente reparador y garantista, ya que permite restablecer el imperio del derecho y proteger al ciudadano frente a actos abusivos, irregulares o desproporcionados. No tiene como finalidad la planificación o dirección de la política pública, sino la corrección de sus excesos o desviaciones, a través del principio de legalidad y del respeto a los derechos consagrados en la Constitución y los tratados internacionales.

En términos doctrinarios, el control judicial sobre la Administración ha sido descrito como un componente imprescindible del principio de juridicidad, en tanto impide que la Administración se sitúe por sobre la ley o al margen del escrutinio institucional. Como plantea Jiménez Asensio (2016), los tribunales operan como garantes de la juridicidad del poder administrativo, al ofrecer una vía efectiva para cuestionar decisiones fundadas en interpretaciones abusivas o erróneas del ordenamiento jurídico.

Desde una perspectiva comparada, el control jurisdiccional también se ha erigido como una salvaguarda frente a la captura administrativa, la opacidad institucional y la afectación de derechos por parte de agencias públicas dotadas de amplios márgenes de discrecionalidad. Por tanto, la consolidación de esta función no solo fortalece la legalidad, sino que refuerza la legitimidad democrática de la actuación del Estado.

4.10. Apreciaciones generales sobre el actuar de los aludidos entes de control externo

Estos órganos, integrantes del entramado de control externo que hemos presentado, no conforman un listado taxativo. En el futuro y dependiendo de sus capacidades, podrían incorporarse otros entes, como la Agencia de Protección de Datos (ver ley N y º 21.719, que entra en vigencia el 1 de diciembre de 2026) o la implementación de las nuevas facultades otorgadas a la Dirección de Compras y Contratación Pública (ver Ley N° 21.634).

En resumen, la evolución institucional del aparato estatal, la diversificación de sus funciones y la creciente complejidad de los estándares democráticos exigen una reformulación conceptual del control externo de la Administración del Estado. Durante décadas, este control ha estado fuertemente identificado con la Contraloría, lo que ha consolidado una visión técnico-jurídica centrada en la fiscalización de legalidad como eje rector del modelo.

Sin perjuicio del rol estructurante y referencial que sigue ejerciendo la Contraloría, esta visión tradicional resulta hoy insuficiente para comprender la totalidad de mecanismos y dinámicas que operan en el control de la actuación administrativa. En el contexto actual, caracterizado por una ciudadanía más exigente, una expansión del Estado y nuevos riesgos institucionales —como la corrupción, la opacidad o la captura regulatoria—, el control externo ya no puede limitarse a la verificación ex post del cumplimiento normativo.

Hoy se impone una concepción más amplia, policéntrica y sustantiva del control externo, que reconoce la existencia de múltiples órganos —algunos autónomos, otros sectoriales o funcionales— que fiscalizan a la Administración desde distintas dimensiones: política, jurisdiccional, ética, laboral, financiera, medioambiental o de derechos humanos, entre otras materias. Esta red de instituciones, no se limita solo a fiscalizar o sancionar la infracción de normas cuando tienen dichas facultades, sino que también previene, orienta, corrige y restituye la acción de la Administración del Estado cuando esta se aparta de los principios de transparencia, probidad, legalidad, buena administración, entre otros. 

En este nuevo paradigma, el control externo no solo garantiza la legalidad de los actos administrativos, sino también su legitimidad democrática. No se trata únicamente de vigilar si la Administración actúa dentro del marco de la ley, sino también de asegurar que lo haga conforme a los principios constitucionales y a los estándares éticos que estructuran la relación entre poder y ciudadanía en un Estado de derecho moderno.

Actualizar la noción de control externo implica, por tanto, reconocer su pluralidad institucional, su expansión funcional y su anclaje en principios sustantivos que van más allá del cumplimiento normativo formal. Supone asumir que la vigilancia del poder público requiere enfoques complementarios, mecanismos independientes, diálogo entre órganos y una mirada sistémica que privilegie la eficacia en la protección del interés público, la confianza ciudadana y la democracia.

Desde la perspectiva que adopta este trabajo, el conjunto de órganos descritos permite comprobar que el control externo de la Administración del Estado en Chile ya no puede entenderse como una función concentrada en un solo ente, sino como una red policéntrica de actores con mandatos, intensidades y herramientas de fiscalización diferenciadas. Esta constatación empírica refuerza la necesidad de abandonar una concepción estrictamente orgánica del control y avanzar hacia una lectura funcional, que dé relevancia a las zonas de solapamiento, los vacíos de coordinación y las asimetrías de poder entre los diversos órganos que integran esta red. 

5. Desafíos actuales del control externo en la Administración del Estado

Como se ha evidenciado anteriormente, el sistema de control externo de la Administración del Estado ha experimentado una evolución relevante, pasando de un esquema centralizado a una estructura diversificada y policéntrica. No obstante, esta expansión funcional e institucional plantea también desafíos que deben ser abordados para asegurar una fiscalización más eficaz, coherente y legítima en términos democráticos. En particular, la configuración actual tensiona tres dimensiones interrelacionadas: la coordinación interinstitucional (para evitar solapamientos y vacíos), los estándares de motivación de las decisiones de control (para asegurar previsibilidad y racionalidad), y la evaluación de resultados (para verificar el impacto real del control, más allá de su actividad formal).

En primer lugar, uno de los principales desafíos que enfrenta el sistema de control externo chileno es el relativo a la coordinación interinstitucional. La coexistencia de múltiples órganos con competencias de fiscalización y de resolución de conflictos, tales como Contraloría, el Congreso Nacional, el Consejo para la Transparencia, las superintendencias, los tribunales de justicia, entre otros, genera de manera natural zonas de solapamiento, vacíos de control o superposiciones de actuaciones.

Estos solapamientos se producen cuando distintos órganos fiscalizan una misma actuación administrativa desde perspectivas diferentes, sin mecanismos claros de articulación. Por ejemplo, un acto de contratación pública puede ser objeto de revisión por parte de:

a) la Contraloría —en cuanto a su juridicidad formal y sustantiva—, 

b) del Consejo para la Transparencia —respecto del cumplimiento de obligaciones de acceso a la información del proceso licitatorio—, 

c) del Ministerio Público —en caso de indicios de corrupción, fraude o delitos funcionarios—, y 

d) del Tribunal de Contratación Pública —a propósito de controversias relativas a la legalidad del procedimiento de contratación o de actos u omisiones ilegales durante la ejecución de contratos administrativos—⁵.

Sin una adecuada coordinación, tales revisiones paralelas derivan en duplicación de esfuerzos, inconsistencias en los criterios aplicados o incluso en conflictos de competencias, todo lo cual debilita la eficacia general del sistema de control externo.

Los vacíos de control, en cambio, se manifiestan cuando determinadas áreas de actuación pública, especialmente aquellas de carácter transversal o que involucran a múltiples organismos, no son fiscalizadas de manera clara o efectiva.

Estos vacíos surgen, por ejemplo, en materias donde la responsabilidad de control no se encuentra claramente definida⁶ o donde múltiples órganos comparten competencias parciales sin que exista un ente que asuma la fiscalización principal de manera efectiva. La problemática se intensifica en ámbitos como la contratación de servicios públicos integrados, la ejecución de asociaciones público-privadas, los programas interministeriales o la implementación de políticas públicas con enfoque intersectorial, donde los límites institucionales tradicionales tienden a diluirse. En estos contextos, la falta de una atribución definida en la fiscalización externa permite que situaciones críticas queden sin supervisión suficiente o se diluyan en la responsabilidad compartida.

En estos casos, cada organismo tiende a fiscalizar únicamente su ámbito de competencia, sin asumir una visión global del fenómeno administrativo completo, lo que genera espacios donde la actuación estatal queda parcial o totalmente fuera del alcance de un control sistemático y efectivo. Así, mientras una superintendencia puede controlar aspectos técnicos de una política y la Contraloría la ejecución formal de los recursos involucrados, ningún órgano asume necesariamente la evaluación integral de la finalidad pública, la coordinación entre agencias o la eficacia real de la acción estatal en su conjunto.

Este fenómeno puede derivar en la existencia de zonas de opacidad, en las cuales se reduce la rendición de cuentas y se debilita la garantía de respeto a los principios de legalidad, eficiencia, responsabilidad administrativa y coordinación, entre otros. En efecto, el principio de coordinación exige que los órganos del Estado, aun actuando con autonomía, ejerzan sus competencias de manera armónica y complementaria, evitando contradicciones, omisiones o superposiciones que perjudiquen el interés público. La ausencia de mecanismos efectivos de articulación institucional frente a actuaciones administrativas complejas no solo debilita la eficacia de los mecanismos de control, sino que también compromete la percepción ciudadana sobre la eficiencia y legitimidad de la Administración del Estado.

Además, los vacíos de control abren espacios para la ineficacia, la discrecionalidad excesiva o, en el peor de los casos, para la corrupción. Por tanto, uno de los principales retos del sistema de control externo es identificar oportunamente estas zonas de riesgo y diseñar mecanismos que permitan atribuir de manera clara la responsabilidad de fiscalización, ya sea a través de reglas de competencia preferente, protocolos de derivación interinstitucional o instancias de coordinación permanente que aseguren que ningún ámbito relevante de la actuación pública quede fuera del alcance de los mecanismos de control y rendición de cuentas.

La ausencia de instrumentos formales de coordinación también puede generar contradicciones interpretativas entre los órganos fiscalizadores. Así, una determinada actuación administrativa podría ser considerada ajustada a derecho por un órgano técnico y, simultáneamente, objeto de reparos o reproches por parte de otra entidad de control, generando incertidumbre tanto para la Administración como para los ciudadanos afectados.

Todo ello afecta de manera directa la eficacia general del sistema de control externo. La dispersión de esfuerzos, la falta de prioridades comunes, la existencia de interpretaciones disímiles o de fiscalizaciones fragmentadas debilitan la capacidad del sistema para cumplir sus funciones esenciales: detectar irregularidades, corregir desviaciones, sancionar responsabilidades y prevenir futuras vulneraciones del orden jurídico y de los principios de la función pública.

Superar este desafío implica no suprimir la diversidad de órganos —que es una expresión de la especialización necesaria en un Estado complejo—, sino diseñar mecanismos de articulación funcional que respeten la autonomía de cada entidad, pero que permitan compartir información, derivar casos, establecer prioridades comunes y optimizar el uso de recursos institucionales en las tareas de fiscalización.

En síntesis, el desafío actual del control externo no consiste en controlar más, sino en controlar mejor: coordinando la arquitectura policéntrica para evitar duplicidades y vacíos; elevando estándares de motivación que refuercen la racionalidad, transparencia y previsibilidad de las decisiones; y midiendo resultados para orientar las capacidades institucionales hacia impactos verificables en integridad, juridicidad y rendición de cuentas. Estos tres ejes permiten, además, traducir en términos operativos la necesidad de abandonar una concepción estrictamente orgánica del control, avanzando hacia una lectura funcional y sistémica del fenómeno.

6. Reflexiones finales

Este artículo se propuso responder a un problema específico: la insuficiencia de una comprensión tradicional del control externo centrada casi exclusivamente en la Contraloría General de la República, en un contexto institucional en que múltiples órganos ejercen fiscalización sobre la Administración. Desde un enfoque jurídico-dogmático y de análisis documental, el objetivo fue ofrecer una síntesis actualizada del diseño policéntrico del control externo en Chile y, sobre esa base, visualizar las problemáticas que se acentúan dentro de esta lógica.

Por consiguiente, el control externo en la Administración del Estado ya no puede entenderse como una función circunscrita a la legalidad formal ni como una atribución exclusiva de la Contraloría. La evolución normativa, institucional y doctrinaria ha configurado una arquitectura más diversa, en la que múltiples órganos —jurisdiccionales, técnicos, políticos, sociales y éticos— contribuyen a fiscalizar el ejercicio del poder público desde enfoques complementarios. Este modelo policéntrico refleja no solo la complejidad de la gestión estatal contemporánea, sino también las exigencias de una ciudadanía más informada y vigilante.

Sin embargo, esta expansión funcional del control externo conlleva tensiones que deben ser abordadas de manera sistemática. La superposición de competencias, los vacíos de fiscalización, la falta de articulación entre órganos y la dispersión de criterios interpretativos afectan la eficacia del sistema y su legitimidad ante la ciudadanía. Más que una reforma estructural única, lo que se requiere es una estrategia de fortalecimiento coordinado, que combine claridad normativa, interoperabilidad institucional y estándares comunes de integridad pública. El objetivo no debe ser recentralizar, sino optimizar las capacidades del conjunto bajo principios compartidos.

En este escenario, repensar el control externo no es solo una necesidad técnica, sino una exigencia democrática. Garantizar que la Administración actúe conforme al derecho, rinda cuentas de su desempeño y respete los principios que la legitiman son condiciones esenciales para sostener un Estado de derecho confiable. El desafío actual no radica únicamente en controlar la legalidad de los actos, sino en asegurar que el poder público se ejerza con responsabilidad, transparencia y orientado al interés general.

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Financiamiento: El presente artículo no ha recibido ninguna financiación asociada a los sectores público, comercial o con ánimo de lucro.

Conflicto de intereses: El autor declara no tener conflicto de interés en la elaboración de este artículo.

Declaración de contribuciones con base en la taxonomía CrediT: El autor declara sus contribuciones al presente artículo de investigación, utilizando la taxonomía CRediT: Conceptualización: (100%); Análisis formal: (100%); Investigación: (100%); Redacción - borrador original: (100%); Redacción - revisión y edición: (100%).

Uso de IA: El autor declara que no se utilizaron herramientas de inteligencia artificial en ninguna fase de la elaboración del manuscrito.

Notas

¹Por autonomía funcional debemos entender que le corresponde una competencia y una función pública privativa, definida por la Constitución o su ley orgánica, y que ejerce con independencia de los otros órganos del Estado.

²Checks and balances are the mechanisms which distribute power throughout a political stem—preventing any one institution or individual from exercising total control. The words ‘checks’ and ‘balances’ are typically used together, but can be thought of as referring to subtly different (though overlapping) things. Checks are the mechanisms which allow political institutions to limit one another’s power—for example by blocking, delaying or simply criticising decisions. Balances, meanwhile, ensure that a wide variety of views and interests are represented in the democratic process. This includes structures like federalism, or broader features of democratic functioning such as the existence of multiple political parties ((The Constitution Unit, 2023).

³La autonomía a la que se refiere la Constitución es de tipo administrativa. La autonomía administrativa supone la existencia de órganos que forman parte de la administración del Estado, pero cuya relación con el poder central o las máximas autoridades gobernativas es tenue o casi inexistente, lo cual le permite actuar con independencia al momento.

de adoptar sus propias decisiones» (Cordero Quinzacara, 2012, p. 15).

⁴Como mencionan Muñoz, Reyes y Guzmán (2024, p.11): En relación con la ausencia de independencia, se sostiene que las superintendencias en Chile no se distinguen de la estructura organizacional común de los demás órganos de la Administración del Estado. Son organizaciones de dirección superior unipersonal, sujetas al estatuto normativo común de todos los servicios públicos, con un sistema de nombramiento de la autoridad por parte del Presidente de la República basado en la exclusiva confianza, sin independencia presupuestaria del Gobierno de turno y sujeto además a la supervigilancia del Presidente a través de un Ministerio específico. Incluso, se les ha denominado como autoridades administrativas falsamente autónomas. Así, esta independencia necesaria que opera en las agencias reguladoras en el derecho comparado no existiría en nuestro país. 

⁵Las competencias de los tribunales de contratación pública fueran ampliadas por la ley n.º 21.634, permitiéndole conocer también de actos u omisiones ilegales o arbitrarios ocurridos durante los procedimientos de contratación y la ejecución de los contratos administrativos.

⁶Dos ejemplos ilustrativos de vacíos de control en Chile pueden observarse en el caso de Corporación Nacional del Cobre [Codelco] y en el de Televisión Nacional de Chile [TVN]. En el primero, Codelco ha sostenido en diversas ocasiones que, debido a su carácter de empresa estatal con características propias, no le corresponde el mismo nivel de fiscalización por parte de la Contraloría. En el caso de TVN, si bien se trata también de una empresa del Estado, su particular diseño institucional, que incluye un directorio y autonomía editorial, ha generado dudas respecto a los alcances de la fiscalización financiera y de gestión.