Introducción

El derecho de acceso a la información pública ha transitado una notable evolución en el derecho contemporáneo. Tradicionalmente, se lo derivaba de la forma republicana de gobierno y del principio de publicidad de los actos estatales, y su función originaria se vinculaba estrechamente al control democrático de la gestión y a la transparencia de la administración. Sin embargo, el advenimiento del paradigma ambiental y la consagración de los derechos de tercera generación han reconfigurado sustancialmente este instituto. Así, el acceso a la información ambiental no es un derecho accesorio, sino un instrumento esencial que habilita la participación informada, posibilita el control democrático de políticas públicas y constituye una garantía preventiva frente a riesgos ambientales.

En el presente artículo analizaremos cómo se encuentra configurado en el ordenamiento jurídico ambiental argentino y cómo influyen en su configuración la organización federal y el reparto de competencias en la materia que realiza el artículo 41 de la Constitución Argentina. A este esquema debemos agregar la proyección del Acuerdo de Escazú a partir de su ratificación por la Argentina.

Con ese cometido, examinaremos de forma crítica y sistémica el estado de situación de este derecho fundamental, identificando sus fundamentos constitucionales, su recepción en la normativa de presupuestos mínimos de protección ambiental y su consolidación a través de la jurisprudencia nacional e internacional. El propósito de este aporte es ofrecer conclusiones útiles para la interpretación judicial, la redacción normativa y el diseño institucional dirigido a garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental.

La investigación adopta una metodología jurídico-dogmática, basada en el análisis sistemático de la Constitución argentina, la legislación nacional de presupuestos mínimos, los instrumentos internacionales aplicables y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El estudio se concentra en el régimen federal argentino y en los estándares vigentes sobre acceso a la información ambiental.

El derecho de acceso a la información

Marco general

El derecho de acceso a la información es aquel que comprende la posibilidad de buscar, acceder, solicitar, recibir, copiar, analizar, reprocesar, reutilizar y redistribuir libremente la información pública. Tiene como origen y fundamento directo la forma republicana de gobierno, concretamente en el principio de publicidad de los actos de gobierno, “en el sentido de que los actos de los poderes del Estado deben ser públicos, accesibles al público, y no en el sentido de propaganda de la gestión de gobierno” (Manilli, 2021, p. 669).

También se lo ha relacionado con la transparencia de la administración, expresando que esta es impensable si no se garantiza el acceso al público (Basterra, 2006, p. 31), y se lo considera condición necesaria para el ejercicio de otros derechos, en particular aquellos relacionados con la participación ciudadana.

Asimismo, es posible encontrarle fundamento en otros derechos básicos, tales como la libertad de expresión y pensamiento, entendido como el derecho de difundir nuestras ideas y acceder y difundir las ideas de otras personas (Balbín, 2015, p. 406), y es justamente de esa forma como se lo recepta en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida como Pacto de San José de Costa Rica (PSJCR), que en el art. 13 establece que el derecho de libertad de pensamiento y de expresión comprende “la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole…”.

Pasando al texto de la Constitución argentina (CA en adelante), es posible encontrar referencias a este derecho en varias de sus normas. Al respecto, cabe resaltar que ya antes de la reforma constitucional de 1994, en el texto de 1853, era posible hallarlo de forma explícita en el derecho a “peticionar a las autoridades” del art. 14 CA y de forma implícita en la cláusula del art. 33 CA. Y, luego de la reforma de 19941, se lo incluyó expresamente en varios preceptos. Así, el art. 38 CA reconoce, en favor de los partidos políticos, “el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas”; el art. 41 CA, en su segundo párrafo, dispone que “las autoridades proveerán… a la información y educación ambientales”; el art. 42 CA reconoce, en favor de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, el derecho “a una información adecuada y veraz”; el art. 43 CA, tercer párrafo, dispone la acción de habeas data, referida a otro aspecto del derecho de acceso a la información. Por último, en los tratados de derechos humanos incorporados al bloque de constitucionalidad por el art. 75, inc. 22 CA, también hay distintos instrumentos que lo reconocen: la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el art. 19; el PSJCR, en el ya mencionado art. 13; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el art. 19.2; y la Convención sobre los Derechos del Niño, en el art. 13.

En el ámbito infraconstitucional, el derecho en análisis también ha tenido recepción en distintos instrumentos, algunos de alcance general y otros referidos a materias específicas. Este último es el caso de las primeras leyes sancionadas en Argentina, que reflejaron la aplicación de este derecho en la materia ambiental. Así nos encontramos con la Ley n° 25.675 (2002), conocida como Ley General del Ambiente (LGA en adelante), sancionada por el Congreso Nacional en noviembre de 2002, que contiene varias menciones a la información ambiental y al derecho a su acceso. Y la Ley n° 25.831, que establece el “Régimen de libre acceso a la información pública ambiental”, aprobada por el Congreso Nacional, en noviembre de 2003. Ambas disposiciones serán analizadas en detalle más adelante.

Fue con posterioridad a estas normas sectoriales que aparecieron instrumentos para regular el acceso a la información de forma general para toda la administración pública a nivel nacional. El primero de ellos, con carácter infralegal, es el Decreto 1172/2003, del Poder Ejecutivo Nacional, de diciembre de 2003, mediante el que se aprueba, entre otros, el “Reglamento general de acceso a la información pública para el Poder Ejecutivo Nacional” (Anexo VII), luego modificado por Dec. 79/2017. Este decreto fue el único instrumento normativo que reguló el ejercicio del derecho durante poco más de una década, junto con la doctrina que fue generando la Corte Suprema de Justicia de la Argentina con importantes fallos en la materia y a la que brevemente referiremos luego, hasta que en 2016 se sancionó la Ley nacional n° 27.275, con el objeto de “garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública, promover la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública” (artículo 1.°). Reglamentada por el Decreto 206/2017, dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, la ley vino a generar un avance y progreso en la materia, ya que su carácter legal le dio mayor jerarquía en el sistema de fuentes. Asimismo, esto implicó una ampliación del ámbito de aplicación que poseía el decreto, que solo resultaba aplicable al Poder Ejecutivo Nacional, siendo ahora la normativa obligatoria para otros sujetos, entre los que se encuentran el Poder Legislativo y órganos que funcionan en su ámbito, el Poder Judicial de la Nación, el Ministerio Público Fiscal de la Nación, el Ministerio Público de la Defensa y el Consejo de la Magistratura. Otros contenidos relevantes de la ley son los principios enumerados en el art. 1.°, define el derecho de acceso a la información pública como aquel que “comprende la posibilidad de buscar, acceder, solicitar, recibir, copiar, analizar, reprocesar, reutilizar y redistribuir libremente la información bajo custodia de los sujetos obligados enumerados” (art. 2.°), y se establecen excepciones al suministro de información (art. 8.°). Asimismo, en el Capítulo III encontramos los requerimientos procedimentales para las solicitudes de información y su tramitación, así como las vías de reclamo ante casos de denegatoria. Por último, entre los contenidos destacables, en el Capítulo IV se crea la Agencia de Acceso a la Información Pública como ente autárquico que deberá velar por el cumplimiento de los principios y procedimientos establecidos en la ley, garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública y promover medidas de transparencia activa.

Jurisprudencia

Para finalizar este paneo general del derecho en estudio, debemos hacer una breve referencia a la jurisprudencia en la materia. Para comenzar, debemos mencionar el leading case Claude Reyes y otros vs. Chile de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH, 2006)2, surgido con motivo de la negativa del Estado chileno de entregar información a los solicitantes, referida a un proyecto de deforestación que se llevaría a cabo en la duodécima región de dicho país por la empresa forestal Trillium. Allí la Corte IDH dejó importantes conceptos y principios aplicables a la materia. En primer término, luego de dejar expresamente establecido que el art. 13 de la Convención protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, agregó que:

El actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales […] El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso (Corte IDH, 2006, párr. 86).

Otro importante aporte de este fallo refiere a las restricciones al ejercicio de este derecho. La Corte IDH dejó establecido que estas “deben estar previamente fijadas por ley” (párr. 90) y estas deben dictarse “por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas” (párr. 90). Luego agrega que la restricción “debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana” (párr. 90) y deben estar “orientadas a satisfacer un interés público imperativo”, debiendo “escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido” (párr. 91). Por último, no podemos dejar de destacar el párrafo 92 de la sentencia, en donde la Corte Interamericana deja asentado el principio de máxima divulgación que debe regir a las autoridades estatales, el que implica “toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones” (párr. 92).

Este significativo pronunciamiento de la Corte IDH fue tomado, junto con otros antecedentes internacionales, por la Corte Suprema de Justicia argentina a la hora de dictar sentencias referidas al derecho de acceso a la información. El primer ejemplo de ello es el caso Asociación Derechos Civiles c. EN - PAMI (2012), mediante el que se llevó ante el máximo tribunal un caso de solicitud de información que había realizado la actora al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) en relación con presupuesto destinado a publicidad oficial en el año 2009 y a la inversión publicitaria correspondiente a los meses de mayo y junio del mismo año. La demandada alegaba que no se encontraba obligada a proveer dicha información, ya que no forma parte del Estado Nacional, al tener personalidad de distinta naturaleza jurídica, y, por lo tanto, no le resultaba aplicable el Decreto 1172/03. Al respecto, cabe aclarar que, según la legislación argentina, este Instituto Nacional es una persona jurídica de derecho público no estatal, con individualidad financiera y administrativa (conforme su ley de creación, Ley nacional n° 19.032, art. 1.°).

Frente a esta controversia, el máximo tribunal argentino, luego de un detallado repaso por los instrumentos internacionales en los que se recepta este derecho y de hacer mención expresa a lo dicho por la Corte IDH respecto de las excepciones al acceso a la información, concluye que en el caso:

No resulta razonable la negativa del recurrente a brindar la información o a brindarla en forma incompleta, pues la petición de la asociación actora cumple con las pautas internacionales antes señaladas y con el alcance dado al decreto 1172/03 por el tribunal de alzada. (CSJN, 2012, consid. 12).

Y más adelante agrega:

El objeto del reclamo trata de la solicitud de una información pública a una institución que gestiona intereses públicos y que detenta una función delegada del Estado, siendo indiscutible la interacción entre el ente demandado y la administración estatal (confr. dictamen fiscal de fs. 92/97). Por lo que, con ese alcance, la asociación actora posee el derecho a que le brinden la información solicitada en forma completa y la demandada tiene la obligación de brindarlo, siempre que no demuestre —circunstancia que no se ha dado en la especie— que le cabe alguna restricción legal. (CSJN, 2012, consid. 13).

En el caso se destaca la forma en que la Corte argentina interpretó el texto del Decreto 1172/03, haciendo extensibles sus disposiciones al PAMI, aun cuando no se lo enumeraba como uno de los sujetos obligados por la norma, priorizando el carácter público de los intereses y la función del ente demandado, así como su interrelación con la administración pública nacional.

Otro fallo que cabe destacar es el recaído en el caso CIPPEC c/ EN – Min. Desarrollo Social (2014), en donde la Corte argentina puntualiza sobre la legitimación activa a la hora de requerir información, en especial la relación con las disposiciones de la Ley 25.326 de Protección de datos personales. Este caso refiere a la solicitud de información de la actora al Ministerio de Desarrollo Social de la Nación para conocer datos de ayuda social otorgada a personas físicas y jurídicas durante los años 2006 y 2007. El fallo reafirma el carácter amplio de la legitimación, consolidando su doctrina respecto de que resulta improcedente que se pueda exigir un interés calificado al requirente de la información. Agrega que “se trata de información de carácter público, que no pertenece al Estado, sino que es del pueblo de la Nación Argentina y, en consecuencia, la sola condición de integrante de la comunidad resulta suficiente para justificar la solicitud”. En relación a los datos personales, la Corte hace una distinción entre estos y los datos sensibles y analiza en el caso concreto la aparente colisión entre el derecho a la intimidad y al honor de las personas cuyos datos se solicitan y el derecho de acceso a la información. Concluye el tribunal que en el caso no hay una violación a la intimidad ni al honor, ya que los datos solicitados no conforman datos sensibles, es decir, aquellos que según la legislación argentina son los que se refieren al origen racial y étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas, filosóficas o morales, afiliación sindical, salud o vida sexual. Esta misma doctrina fue reiterada en el caso Garrido, Carlos Manuel c/ EN – AFIP (2016).

Otro fallo esencial al hablar de la jurisprudencia de la Corte argentina sobre esta materia es el recaído en el caso Giustiniani, Rubén Héctor c/ Y.P.F. S.A., referido a la solicitud de copias de un acuerdo de inversión entre YPF, una sociedad anónima, cuya conformación accionaria corresponde en un 51% al Estado Nacional Argentino, y la empresa privada Chevron. La sentencia se destaca por el análisis que realiza acerca de si YPF es un sujeto obligado por el Decreto 1172/2003 de acceso a la información o no. Para ello se analizó en el fallo la Ley nacional 26.741, por la que el Estado argentino recupera el control de YPF y que la exime del control interno y externo de la administración pública nacional. La conclusión de la Corte es que no existe conflicto normativo entre dicha ley y el Dec. 1172/03, ya que este reglamenta un control diferente al administrativo: “el control democrático, que supone el acceso a la información pública, y que puede realizar cualquier ciudadano para vigilar la marcha de los asuntos de interés general”. Y con cita a sus precedentes anteriores agrega:

El carácter estatal de la empresa, aún parcial, tiene como correlato la atracción de los principios propios de la actuación pública, derivados del sistema republicano de gobierno, basado en la responsabilidad de la autoridad pública, una de cuyas consecuencias es la publicidad de sus actos para aguzar el control de la comunidad…. (CSJN, 2015, consid. 21).

En este caso vemos una vez más el criterio amplio de la Corte argentina de someter a la legislación de acceso a la información a sujetos que, según su forma organizativa, no tienen carácter público o estatal, pero que cumplen y desarrollan intereses eminentemente públicos.

La situación en el derecho ambiental argentino

Consideraciones generales

Luego de este panorama general del derecho de acceso a la información en Argentina, pasaremos a analizar sus caracteres en el derecho ambiental de este país.

Para ello, en primer lugar debemos remarcar la importancia que posee la información ambiental. Para lo que resultan esclarecedoras las palabras de Ricardo y Pablo Lorenzetti (2018): “toda persona, grupo u organización deberá tener acceso adecuado y permanente a la información sobre el medio ambiente y su desarrollo progresivo de que dispongan las autoridades públicas, en el marco de su legislación nacional, permitiendo el conocimiento, entendimiento y comprensión de la información sobre los proyectos, materiales y las actividades que ofrecen peligro a sus comunidades, así como las medidas de protección, mitigación, indemnización y reparación del medio ambiente” (p. 73).

Por su parte, Hutchinson y Falbo (2011) consideran que “la información ambiental es un verdadero e indiscutible principio de derecho” y más adelante agregan que este “consagra el derecho a estar informado en forma clara y accesible y de manera veraz. De esta manera, si los datos brindados son confusos o se complica su comprensión más allá de lo razonable, no cumplen con los requisitos mínimos para ser considerados información ambiental; tampoco si la información brindada no es veraz” (p. 294-295).

Antecedentes internacionales

Ahora bien, si queremos buscar los orígenes normativos de este derecho -o principio, en palabras de Hutchinson y Falbo (2011)- aplicado al derecho ambiental, debemos remontarnos a un instrumento internacional previo a la reforma constitucional argentina de 1994. Nos referimos a la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Organización de las Naciones Unidas, 1992), surgida de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro3, organizada por la ONU en junio de 1992. Si bien esta configura un compromiso no vinculante, es considerada por la doctrina como una de las conferencias más importantes, por su objetivo de sentar las bases de una política global que asegure la continuidad de la vida sobre la tierra (Botassi, 1997, p. 52), que quedó plasmado mediante la proclama de 27 principios.

Entre ellos, en relación con el tema del presente trabajo, debemos destacar el Principio 10, que reza: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes” (el destacado en cursiva nos pertenece).

Como vemos, del texto transcripto, denominado como la doctrina de los tres accesos (Acuña, 2003), surge claramente la importancia en materia ambiental del derecho de acceso a la información y su estrecha relación con la participación ciudadana y el acceso a la justicia.

Su recepción en el derecho interno argentino

Las ideas directrices previamente descriptas fueron tomadas por la legislación argentina en diferentes instrumentos normativos. El primero de ellos, y más importante, es la Constitución Nacional argentina, que luego de la reforma de 1994 incorporó en el art. 41, 1.° párrafo, el reconocimiento para todos los habitantes del “derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y […] el deber de preservarlo”.

Pero, en relación al objeto del presente trabajo, resulta de gran interés lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo, en donde se establecen las obligaciones de las “autoridades”, entre las que se encuentra la de proveer a la “información y educación ambientales”. Para comprender cabalmente el alcance de la norma, cabe hacer dos aclaraciones. En primer lugar, se ha dicho que “la norma adolece de buena técnica legislativa… [e]n el caso de la información se debería haber indicado proveer al acceso a la información pública ambiental y no la información, pues la diferencia es sustancial” (Esain y García Minella, 2013, p. 64). En segundo lugar, el término “autoridades”, atento a que no se realiza ningún tipo de precisión, debe interpretarse de forma amplia, incluyendo a todas las mencionadas en la Segunda Parte de la Constitución, es decir, el Gobierno Federal, los Gobiernos de las Provincias, los municipios, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y aquellas derivadas de la concertación (arts. 124 y 125 CA) (Esain y García Minella, 2013, p. 64).

Es entonces en los dos primeros párrafos del art. 41 CA en donde queda expresamente asentado y reconocido el derecho de acceso a la información ambiental. En relación a ello, resulta destacable lo expresado por Sabsay y Tarak (1997), quienes al referirse a esta norma en particular dijeron que no solo se está reconociendo un derecho, sino que también se impone una obligación, la de preservar la calidad del medio ambiente. Para ello “debemos contar con las herramientas necesarias para poder cumplir de manera efectiva con dicha tarea… En tal sentido, el acceso a la información se erige en un instrumento imprescindible para que podamos actuar a tiempo y eficientemente. Es por ello que consideramos que estamos tanto frente a un derecho como a una garantía. Pensamos que esto es así, pues con la información necesaria podremos lograr el goce efectivo de nuestro derecho al ambiente sano, en la medida en que podremos, con conocimiento de causa, desbaratar los obstáculos que se anteponen a ello. Por otra parte, de ese modo podremos cumplir en el momento preciso con el deber que se nos ha impuesto” (p. 31).

También resultan aleccionadoras las palabras de Bidart Campos (2001), quien en comentario a esta norma constitucional dijo: “El Estado asume, en orden a la información, dos deberes: uno, recolectarla y procesarla debidamente; es decir, el Estado debe informarse él mismo, lo cual presupone —entre otras muchas cosas— una vigilancia y un control permanente para conocer las situaciones real o potencialmente riesgosas o dañinas; el otro deber consiste en suministrar y difundir la información acumulada y actualizada, todo ello de modo eficaz y constante” (p. 235).

El derecho en las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental

Pasando ahora al orden infraconstitucional, el derecho de acceso a la información ambiental ha sido reconocido y receptado en varias leyes de presupuestos mínimos ambientales. En esta línea, cabe en primer lugar hacer una breve mención al significado y relevancia de que estas normas sean de “presupuestos mínimos”, principalmente por los efectos que ella produce respecto del ámbito de aplicación de sus disposiciones, a diferencia de la normativa general en la materia ya mencionada (el Dec. 1172/03 de aplicación solo para el Poder Ejecutivo Nacional y la Ley 27.275, de alcance únicamente federal). Para ello, debemos observar lo prescripto por el tercer párrafo del art. 41 CA. En él se establece cómo es el reparto de competencias en materia ambiental, entre el orden federal (nacional) y los órdenes locales (provincias y municipios). Textualmente, el párrafo reza: “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”. En relación a ello, vale la pena puntualizar que la Argentina es un país federal, lo que implica que conviven dos órdenes jurídicos diferentes: el orden federal, por un lado, y los órdenes locales (las provincias), por el otro.

Este reparto de competencias ha sido definido por la doctrina ambiental nacional como el sistema de concurrencia complementaria (Esain, 2008, p. 234 y ss.). Ello implica que tanto el orden federal como los locales (provincias) regulan la misma materia — protección ambiental—, pero cada uno de ellos en la proporción que la norma constitucional les asigna: la Nación solo los mínimos y las provincias su complemento (Esain, 2008, p. 217 y ss.). Esto genera la necesidad de que exista actividad legislativa tanto nacional como subnacional, es decir, de las provincias e incluso de los municipios, que vendrían a funcionar como un complemento de segundo grado (Esain, 2008, p. 263). A ello debemos agregar que la normativa dictada por la Nación, de presupuestos mínimos, es operativa y directamente aplicable, obligando a las 23 jurisdicciones provinciales, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a los municipios, quienes no pueden desconocerlas. Asimismo, estas normas ofician como piso normativo, permitiendo a las provincias elaborar sus políticas propias, siempre disponiendo de estándares mayores de protección (Esain, 2020, p. 319-335 y 434-436).

Entonces, aunque las leyes de presupuestos mínimos no poseen una jerarquía formal superior a las demás leyes nacionales, presentan una especial eficacia territorial y competencial derivada del artículo 41 de la Constitución Nacional, pues fijan estándares mínimos obligatorios para todas las jurisdicciones, haciendo que el derecho de acceso a la información ambiental tenga un régimen mínimo y uniforme en todo el país, lo que no ocurre con el derecho de acceso a la información pública “general”.

Ley general del ambiente

Retomando el repaso de la normativa, la primera ley que debe mencionarse es la Ley 25.675, de noviembre de 2002, conocida como Ley General del Ambiente (LGA). Allí es posible encontrar numerosas referencias a la información ambiental: en el art. 2, inc. i), se estipula como uno de los objetivos de la política ambiental nacional el de “Organizar e integrar la información ambiental y asegurar el libre acceso de la población a la misma” y el art. 8, inc. 5 menciona como uno de los instrumentos de la política y la gestión ambiental al “sistema de diagnóstico e información ambiental”.

Más adelante, bajo el título “Información ambiental”, encontramos tres disposiciones dedicadas a la temática. La primera de ellas, art. 16, es la que recepta expresamente el derecho de acceso, ya que luego de disponer la obligatoriedad de las “personas físicas y jurídicas, públicas o privadas” de proporcionar “la información que esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan”, dice: “Todo habitante podrá obtener de las autoridades la información ambiental que administren y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada”.

Por su parte, los artículos siguientes refieren a lo que podríamos denominar como una de las contracaras del derecho, esto es, la obligación de la autoridad de aplicación de “desarrollar un sistema nacional integrado de información que administre los datos significativos y relevantes del ambiente, y evalúe la información ambiental disponible” (art. 17) y el deber de “informar sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre él puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas” mediante la confección y presentación ante el Congreso de la Nación de un “informe anual sobre la situación ambiental del país” (art. 18).

De la interacción de estos tres artículos y siguiendo la línea de las palabras de Bidart Campos citadas más arriba, surge el componente subjetivo de este derecho. Así nos encontramos con el sujeto activo “todo habitante”, que es quien puede obtener de las autoridades la información ambiental (art. 16). El sujeto pasivo “las autoridades”, que son quienes deben administrar la información, es decir, almacenarla, dar acceso, publicitarla, publicarla, actualizarla, solicitarla a los “sujetos obligados a proporcionarla” o, en su caso, producirla (arts. 16, 17 y 18) . Y, por último, el sujeto obligado a proporcionar información, es decir, aquellas personas físicas, jurídicas, públicas o privadas que posean información pública ambiental, “porque algún componente del ambiente a ser investigado se encuentra en su propiedad —por ejemplo, el dueño de un campo donde mora una especie de flora— o porque desarrolla una actividad que incide sobre el ambiente —por ejemplo, cuando es el titular de una industria—” (Esain, 2020, p. 676-677).

La ley 25.831 de acceso a información pública ambiental

Luego de la LGA, y con motivo de completar algunos de los contenidos de la misma, se dictó en noviembre de 2003 una ley específicamente dedicada a desarrollar el derecho en estudio; nos referimos a la Ley 25.831 de Acceso a Información Pública Ambiental. Su objeto y ámbito de aplicación están claramente definidos en el art. 1.°, que establece: “La presente ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar el derecho de acceso a la información ambiental que se encontrare en poder del Estado, tanto en el ámbito nacional como provincial, municipal y de la Ciudad de Buenos Aires, como así también de entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas, privadas o mixtas”.

A continuación, haciendo un breve repaso por el contenido de la norma, encontramos en su art. 2.° la definición de información ambiental, por la que se entiende “toda aquella información en cualquier forma de expresión o soporte relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable”.

Seguidamente encontramos disposiciones de tipo instrumental para el ejercicio del derecho. Así se establece que el acceso será “libre y gratuito para toda persona física o jurídica”; sin ser necesario “acreditar razones ni interés determinado” (art. 3°). Luego se menciona a los sujetos obligados, quedando comprendidas “las autoridades competentes de los organismos públicos y los titulares de las empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas, privadas o mixtas” (art. 4°).

Asimismo, en el art. 7° encontramos los motivos por los cuales puede ser denegada la información solicitada. Ellos son: la afectación a la defensa nacional, la seguridad interior o las relaciones internacionales; cuando la información solicitada se encuentre sujeta a consideración de autoridades judiciales, y su divulgación o uso por terceros pueda causar perjuicio al normal desarrollo del procedimiento judicial; cuando pudiera afectarse el secreto comercial o industrial, o la propiedad intelectual; la confidencialidad de datos personales; cuando la información corresponda a trabajos de investigación científica, mientras estos no se encuentren publicados; cuando no pudiera determinarse el objeto de la solicitud; y cuando la información esté clasificada como secreta o confidencial por las leyes vigentes. Finalmente, el artículo agrega que la denegación debe ser siempre fundada y, en caso de autoridad administrativa, se deben cumplimentar los requisitos de razonabilidad del acto administrativo.

Respecto del sistema de excepciones, se ha dicho que “es sumamente restringido, en tanto se enuncian aquellos que claramente son considerados, por la mayor parte de las legislaciones y la doctrina, como necesarios de resguardar, evitando establecer facultades discrecionales para que los funcionarios puedan denegar la información solicitada invocando el resguardo de un eventual ‘interés general’” (Napoli, 2022, p. 5).

Finalmente, el art. 8.° refiere al plazo para la resolución de las solicitudes de información ambiental, estableciendo un plazo máximo de treinta (30) días hábiles; y el art. 9.° está dedicado a las infracciones a la ley, considerándose tales la obstrucción, falsedad, ocultamiento, falta de respuesta en el plazo establecido en el artículo anterior o la denegatoria injustificada a brindar la información solicitada, y todo acto u omisión que, sin causa justificada, afecte el regular ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental. En dichos casos queda habilitada una vía judicial directa, de carácter sumarísima ante los tribunales competentes. Asimismo, se establece que los funcionarios o empleados públicos que incurran en alguna de estas conductas, serán pasibles de las sanciones previstas en las leyes de empleo público correspondientes a cada jurisdicción; y las empresas de servicios públicos que no cumplan con las obligaciones establecidas en la ley, serán pasibles de las sanciones previstas en las normas o contratos que regulan la concesión del servicio público correspondiente. En ambos casos, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieren corresponder.

Leyes sectoriales

Por último, cabe hacer una breve referencia a otras leyes de presupuestos mínimos sectoriales que refieren a la información ambiental. Haremos simplemente una mención a algunas de ellas y de sus disposiciones más relevantes. En su mayoría están enfocadas en la obligación de las autoridades de recopilarla y eventualmente proveerla a aquellas que debidamente la soliciten, dejando la reglamentación del derecho a su acceso en las leyes ya analizadas.

En este sentido, algunas de estas leyes son:

1. Ley 25.612 de Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicio (2002): se establece el desarrollo de un “Sistema de Información Integrado”, de libre acceso para la población, que administre datos respecto de la gestión integral de los residuos (art. 57, inc. e); allí deberá integrarse la información referida a los registros de generación, manejo, transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición final de residuos industriales (art. 19), así como la información de los registros de operaciones de las plantas de almacenamiento, tratamiento o disposición final de residuos industriales (art. 34).
2. Ley 25.916 de Gestión integral de residuos domiciliarios (2004): entre las funciones de la autoridad de aplicación se encuentra la de “elaborar un informe anual con la información que le provean las provincias y la Ciudad de Buenos Aires” respecto del tipo y cantidad de residuos domiciliarios que son recolectados (art. 25, inc. b)
3. Ley 26.331 de Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos (2008): uno de los objetivos del Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos es el de “mantener actualizada la información sobre la superficie cubierta por bosques nativos y su estado de conservación” (art. 12, inc. e). Asimismo se destaca el art. 26 de la ley, en el que se dispone que, para los proyectos de desmonte de bosques nativos, deberá darse cumplimiento con los arts. 16, 17 y 18 de la LGA; en particular, “adoptarse las medidas necesarias a fin de garantizar el acceso a la información de los pueblos indígenas, originarios, de las comunidades campesinas y otras relacionadas, sobre las autorizaciones que se otorguen para los desmontes, en el marco de la Ley 25.831 —Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental—.
4. Ley 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial (2010): se crea como instrumento de información el Inventario Nacional de Glaciares (art. 3.°), que deberá contener la información de los glaciares y del ambiente periglacial por cuenca hidrográfica, ubicación, superficie y clasificación morfológica de los glaciares y del ambiente periglacial (art. 4.°). Asimismo se pone en cabeza de la autoridad de aplicación, las siguientes funciones (art. 10): elaborar un informe periódico sobre el estado de los glaciares y el ambiente periglacial (inc. e); desarrollar campañas de educación e información ambiental (inc. g), entre otras.
5. Ley 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global: para la elaboración del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, se crea el Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático “como instrumento para el diagnóstico y desarrollo de planes de respuesta al cambio climático en las diferentes jurisdicciones y para garantizar la robustez y transparencia del inventario nacional de gases de efecto invernadero y monitoreo de medidas de mitigación” (art. 17). También resulta destacable el Capítulo VI “De la Participación y la Información” en donde se deja establecido que cada jurisdicción debe promover procesos de participación para definición de las mejores acciones de adaptación y mitigación al Cambio Climático” (art. 25). Por su parte, el art. 26, titulado “Información Ambiental”, establece que todos los datos y documentación relacionados con la aplicación de la ley es información pública ambiental en los términos de las leyes 25.831 y 25.675, y pone en cabeza de las autoridades competentes la realización de acciones para garantizar la difusión y comunicación de la información que obre en su poder. Por último, se hace expresa referencia al informe ambiental anual previsto en el art. 18 LGA, al que deberá incorporarse un análisis y evaluación de las medidas del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (art. 27).

El acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe

Finalmente, no podemos dejar de resaltar la existencia en materia ambiental de un Acuerdo Regional, del cual la Argentina es parte, sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (conocido como “Acuerdo de Escazú”), abierto a la firma en septiembre del 2018 y ratificado por la Argentina mediante Ley 27.566 (2020).

Este acuerdo regional es el primero jurídicamente vinculante para los países de América Latina y el Caribe y surgió como fruto de la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible” de 2012 (Río + 20) y se fundamenta en el Principio 10 de la Declaración de Río ya comentado. Además, presenta como nota destacable haber contado con una participación relevante de la sociedad civil y del público en general en su negociación (Cafferatta, 2018).

Este acuerdo ha significado un gran avance, elevando los estándares de acceso a la información previstos por la legislación interna en la que, como vimos, este se encontraba suficientemente regulado. Este fortalecimiento se debe al lugar en que se inserta dentro del sistema de fuentes ambientales en la Argentina, en donde tiene una jerarquía superior a las leyes e inferior a la Constitución Nacional y resulta de “aplicación directa e inmediata, operativa en los aspectos que no requieran desarrollo posterior, y programática en los que sí lo necesiten” (Esain, 2022a, p. 1). Ello además debe analizarse e insertarse en relación al reparto de competencias en materia ambiental establecido en el tercer párrafo del art. 41 CA que más arriba comentamos. En este sentido, al ser el Acuerdo superior a las leyes de presupuestos mínimos (dictadas por la Nación), estas deben interpretarse en función de conformidad con aquel, y esta nueva configuración de esas leyes, en tanto son pisos mínimos que deben respetar las provincias (y también los municipios), genera que los contenidos del Acuerdo irradien también hacia esos órdenes locales. Esto ha sido así interpretado por Esain, que expresa: “El Acuerdo de Escazú oficia como superpresupuesto mínimo, pues modifica el piso federal, por ser de jerarquía superior a las leyes (supralegal), reconduciéndolas, así como a los demás instrumentos que integran el bloque federal de PMPA [Presupuestos mínimos de protección ambiental]. Por la materia que lo compone, el Acuerdo tendrá directa influencia sobre el acceso a la información (modificando las leyes 25.675, 25.831), participación ciudadana y acceso a la justicia, pero también indirecta sobre las leyes que utilizan herramientas que internamente incorporan estos elementos. Además, por ser un nuevo PMPA, modifica y enriquece las 24 órdenes locales (23 provincias y CABA). Lo mismo para los órdenes municipales donde también los PMPA son operativos, en el marco de sus competencias…” (Esain, 2022a, p. 1).

En cuanto a su contenido particular, hay varias disposiciones que cabe mencionar y resaltar. Aclaramos previamente que, si bien el acuerdo incluye disposiciones referidas a la participación ciudadana y al acceso a la justicia en materia ambiental, las dejaremos de lado, mencionando solo aquellas dedicadas al derecho de acceso a la información, ello con el fin de no apartarnos del objetivo del presente trabajo.

Así, en los primeros artículos encontramos disposiciones generales. En el art. 1.° se deja establecido el objetivo del acuerdo (“garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales”); en el art. 2.° se dan definiciones de conceptos importantes en la materia; en el art. 3.° se disponen los Principios para la implementación del Acuerdo. Entre ellos, por su estrecha relación con el acceso a la información, se destacan el “de igualdad y no discriminación”, el “principio de transparencia” y el “principio de máxima publicidad”.

Luego, el Acuerdo dedica dos extensos artículos al “Acceso a la información ambiental” (art. 5) y a la “Generación y divulgación de información ambiental” (art. 6). Entre los contenidos más importantes de estos preceptos podemos destacar los siguientes:

- se debe garantizar el derecho de acceder a la información ambiental, de acuerdo con el principio de máxima publicidad;

- se debe facilitar el acceso a la información ambiental de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad, para los cuales se debe garantizar asistencia para formular sus peticiones y obtener respuesta;

- los motivos de denegatoria de acceso deben estar establecidos por ley con anterioridad y serán de interpretación restrictiva;

- los estados deben garantizar que sus autoridades generen, recopilen, pongan a disposición del público y difundan la información ambiental relevante de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular, accesible y comprensible. Asimismo deberán alentar la desagregación y descentralización de la información ambiental a nivel subnacional y local;

- se podrá contar con sistemas de información ambiental actualizados, que podrán incluir, entre otros, informes sobre el estado del medio ambiente; listado de zonas contaminadas, por tipo de contaminante y localización; información sobre el uso y la conservación de los recursos naturales y servicios ecosistémicos; fuentes relativas al cambio climático;

- se deberá garantizar, en caso de amenaza a la salud pública o al medio ambiente, la divulgación inmediata y efectiva de la información relevante que permita al público tomar medidas para prevenir o limitar eventuales daños;

- se procurará la divulgación de información ambiental en los diversos idiomas usados en el país;

- se promoverá el acceso a la información ambiental contenida en las concesiones, contratos, convenios o autorizaciones que se hayan otorgado y que involucren el uso de bienes, servicios o recursos públicos;

- se deberá asegurar que los consumidores y usuarios cuenten con información sobre las cualidades ambientales de bienes y servicios y efectos en la salud, favoreciendo el consumo y producción sostenibles.

Conclusiones

Llegado este punto, podemos hacer algunos apuntes conclusivos. El derecho de acceso a la información se presenta como un desafío para las autoridades y requiere de ellas un fuerte compromiso para hacerlo efectivo. Estamos ante un derecho que posee base constitucional y una recepción normativa que lo consolida y robustece. La jurisprudencia nacional ha sido consistente con este reconocimiento.

Lo expuesto se destaca fuertemente en el derecho ambiental, en donde las exigencias son mayores, con obligaciones expresas para las autoridades de generar información, mantenerla actualizada, requerirla a los sujetos obligados, adaptarla para que sea accesible para la ciudadanía, entre otras.

En este ámbito, la novedad se encuentra en el reparto competencial que realiza el tercer párrafo del art. 41 CA, que implica que, por encontrarse regulados en normas de presupuestos mínimos, los contenidos del derecho de acceso a la información ambiental y las obligaciones de las autoridades despliegan efectos directos en las provincias y municipios. Esto genera una gran diferencia con el régimen general del derecho, cuya regulación solo es aplicable en el orden nacional.

Finalmente, hay que destacar la influencia del Acuerdo de Escazú, que modifica el derecho desde una jerarquía supralegal, proyectándose sobre su regulación nacional y local, elevando estándares operativos.

No puede dejar de remarcarse el importante rol de este derecho para el ejercicio de una ciudadanía activa, apoyada en los tres accesos (información, participación y acceso a la justicia), que implica dotar de mayores garantías a las mayorías y las minorías en la gestión del gobierno, permitiendo una evolución en nuestro sistema democrático.

Garantizar el derecho de acceso a la información ambiental es una condición indispensable para la prevención de daños al entorno, la participación efectiva y la consolidación de una democracia ambiental robusta; su implementación exige voluntad política, recursos técnicos y controles judiciales eficaces.

Referencias

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Financiamiento: No se recibió financiación para la investigación, autoría y/o publicación de este artículo.

Conflicto de intereses: La autora declara que no hay ningún conflicto de interés comercial o financiero para esta investigación.

Contribución de autoría: Florencia Cheruse: Conceptualización, Redacción - revisión y edición, Redacción - borrador inicial, Investigación

Uso de IA: La autora declara que no se ha utilizado ninguna herramienta de inteligencia artificial (como ChatGPT, Copilot, Gemini, u otras) en la redacción, análisis o revisión de este artículo.

Notas

1 Aclaramos que, de aquí en adelante, siempre que nos refiramos a la Constitución Argentina, es al texto de 1994.

2 En relación con los pronunciamientos de la Corte IDH, cabe recordar que, al ser el órgano de interpretación auténtica del PSJCR, sus fallos deben tomarse como guía de interpretación para los tribunales argentinos. Ello conforme a la interpretación que ha realizado la Corte Suprema argentina de la frase “en las condiciones de su vigencia”, del art. 75, inc. 22 CA, según texto de 1994 (conf. doctrina de los fallos “Ekmekdjian c/ Sofovich” 315:1492; “Giroldi” 318:554; “Bramajo” 319:1840; “Felicetti” 323:4130).

3 En dicha oportunidad se abrieron a la firma documentos de gran relevancia para la materia, como la Convención Marco sobre el Cambio Climático y el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Asimismo, cabe destacar que en dicha oportunidad “se involucraron 172 gobiernos y participaron 108 jefes de Estado y de Gobierno, 187 representantes extranjeros, 17 agencias especializadas de la ONU, 35 organizaciones intergubernamentales y también una cantidad significativa de ONGs” (Serafini, 2022).